Akt o promeni Ustava doraditi argumentima struke

Ovi dokumenti će biti predstavljeni na javnim slušanjima 13. 9. u Nišu, 14. 9. u Kragujevcu, 16. 9. u Novom Sadu i 17. 9. u Beogradu, nakon čega se upućuju na mišljenje Venecijanskoj komisiji (VK).

Vreme za uključivanje sudija i tužilaca i drugih zainteresovanih za ove aktivnosti je izuzetno kratko i dragoceno.

I pored pokazane dobre volje, nije se uvek držalo preporuka Nacionalnog konventa EU za Poglavlje 23 o vođenje ove faze procesa.

Nova rešenja ne treba porediti sa amandmanima na Ustav Ministarstva pravde

Ovaj posao sa ciljem depolitizacije pravosuđa i izgradnje sudstva kao jedne od tri grane vlasti započeo je odmah nakon donošenja Ustava od 2006, mišljenjem VK-e iz 2007.

Posle neuspelog sprovođenja reizbora sudija i tužilaca 2008-2012. godine, doneta je Nacionalna strategija reforme pravosuđa, a 2014. je sačinjena Analiza ustavnog okvira o pravosuđu.

Promene na koje se obavezala naša država 2016. godine, nisu sprovedene u delo 2016-17. godine na osnovu odluke i monopola izvršno-političke vlasti, jer ih je pravosuđe prihvatilo 2014. i 2016. godine.

Ministarstvo pravde, iako neovlašćeni predlagač, 2017. je samostalno započelo tzv. „konsultativni proces“, da bi 22. 1. 2018. objavilo radnu verziju amandmana na Ustav o pravosuđu, koju je sačinila anonimna radna grupa.

Svi nadležni organi pravosuđa, struka i nauka su negativno ocenili taj dokument i zahtevali da se on odmah povuče iz rasprave. To se, nažalost, nije dogodilo.

Ministarstvo se pohvalilo da je dobilo navodno sve pozitivne ocene od VK-a, iako je Mišljenje VK-a od 25. 6. 2018. sadržavalo više kritika nego pohvala.

Visoki savet sudstva (VSS) je u svojoj Analizi od 20. 7. 2018. na to ukazao, kao i Konsultativno veće evropskih sudija i Konsultativno veće evropskih tužilaca.

Stoga treba prihvatiti sa rezervom izjave – da su predložena rešenja znatno bolja od onih koja su predlagana 2018, da ima i „dosta poboljšanja“, a da pogoršanja – nema.

Naime, pogrešno je iz ugla struke uopšte polaziti od predloga koji je ocenjen kao nekvalitetan, a kasnije u svim alternativama iz Mišljenja VK-a pomenuti Amandmani su dograđivani inicijalno iznuđenim ili minimalističkim opcijama, uz odbijanje izvršne vlasti da zajednički rade na ovom poslu sa pravosuđem.

Sporne odredbe o podeli vlasti i sudstvu

Uvidom u tekst Amandmana I-XXX pomenutog Odbora uočava se odmah, polazeći od izmena u osnovnim načelima Ustava, da se uglavnom prati ono što je činila i radna grupa Ministarstva pravde.

Naime, prepisuje se ceo član 4 Ustava, da bi se – i to delimično – izmenila jedna reč u stavu 3. Predlaže se da ovaj stav umesto: „Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli“, ubuduće glasi: „…na međusobnom proveravanju i ravnoteži.“

U suštini, ništa nije promenjeno jer su reči „međusobna kontrola“ i „međusobno proveravanje“ po značenju vrlo slične.

One se u novoj verziji ustavnog načela postavljene pre, a ne posle reči ravnoteža, kao da je na njima naglasak, a ne na podeli vlasti.

Za razliku od ustavne definicije najviših organa i tela zakonodavne i izvršne vlasti, VSS-u je u ustavnoj definiciji (Amandman XII, st. 1) dodat epitet „državni“ uz reč organ.

Zatim je na kraju stava nepotrebno dodato „predsednika sudova i sudija porotnika“, kao da oni nisu izvedeni pojmovi iz suda i sudija i da su im potrebne garancije.

I ovaj tekst akta o promeni Ustava polazi od stava da će izvršna i zakonodavna vlast popraviti pravosuđe kontrolom sudske vlasti, koja se opravdava legitimitetom dobijenim od građana na političkim izborima.

To je pogrešan pristup jer sudska vlast svoj legitimitet prema Ustavu crpi iz struke, profesionalne spreme i vrste posla, tako da se pravilo o „ravnoteži i kontroli“ na nju ne odnosi, jer bi time bila potrta nezavisnost sudstva i ljudska prava ostavljena bez zaštite.

Tekst akta o promeni Ustava RS sadrži i pojedina pozitivna rešenja koja od početka nisu bila sporna: nema probnog mandata sudija, Skupština ne bira sudije na stalni mandat, niti bira predsednike sudova, navode se uslovi za razrešenje i nepremestivost sudija.

Članovi VSS više nisu ministar pravde i predsednik Odbora za pravosuđe, ali ni predsednik Vrhovnog kasacionog suda (VKS).

Nema više odredbe da sudije sude „imajući u vidu i sudsku praksu“, ali je izbačeno i da VKS ujednačava sudsku praksu.

Nema rešenja po kome se raspušta VSS ukoliko ne donese odluku u određenom roku, ni Pravosudne akademije kao ustavne materije. Nažalost, još uvek ima značajnih pitanja koja su ostala sporna.

Npr., deo o načelima sudstva (Amandman IV) nije unapređen, čak izostaje odredba šta uopšte predstavlja sudska vlast, a ne uvode se ni savremena načela poput raspoređivanja predmeta po unapred utvrđenim pravilima, da se plate sudija određuju zakonom i ne mogu smanjivati, a briše se odredba o sudovima opšte i posebne nadležnosti.

U Amandmanu XII se samo navodi da VSS bira sudije i predsednike sudova, odlučuje o prestanku njihove funkcije i o drugim pitanjima njihovog položaja.

Nigde nije predviđen bilo kakav oblik budžetske autonomije sudstva, iako je to bilo predviđeno 2014., ali nikad nije zaživelo.

Prema važećem zakonu VSS daje mišljenje na svaki predlog zakona koji se odnosi na sudije i sudove, ali nije nadležan za Sudski poslovnik, zaposlene u sudstvu itd.

Narodna skupština bira pet istaknutih pravnika od 11 članova VSS-a. Realizacija nadležnosti VSS-a u pogledu redovnog i vanrednog vrednovanja rada sudija, disciplinske odgovornosti i Etičkog kodeksa može biti ugrožena, ukoliko se u VSS ne biraju sudije barem u većini koja sada postoji i ukoliko se za svaku odluku zahteva kvalifikovana većina.

Minimum od sedam sudija u VSS bi omogućavao predstavljanje svih nivoa i vrsta sudova, a bar pojedini istaknuti pravnici bi trebali da se biraju za članove VSS na predlog struke.

Autoritet VSS-a bi značajno opao u odnosu na postojeći, ukoliko u njegovom sastavu ne bude i predsednik Vrhovnog suda.

Najveća novost u pogledu predloženih promena u delu o javnim tužiocima je da nema više zamenika javnih tužilaca i da se napušta monokratski princip u radu ovog organa.

S druge strane, i dalje se predlaže rešenje da Vrhovnog javnog tužioca bira na šest godina Narodna skupština glasovima 3//5 narodnih poslanika, a ako se ta većina ne postigne u narednih 10 dana biraju ga pet visokih državnih funkcionera uključujući i aktuelnog najvišeg tužioca, većinom glasova.

Pitanja koja su sporna, ali legitimna, za diskusiju na javnim slušanjima

Prvo: mehanizam petočlane komisija skupštinskih i pravosudnih funkcionera koja treba da „razreše“ situaciju ako Narodna skupština ne izabere pet članova VSS-a ili Visokog saveta tužilaca (VST) većinom od 2/3 koju traži VK-a – anti-deadlock mehanizam.

Insistira se od političke vlasti da tu komisiju sačinjavaju: predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, iako trojicu od navedenih funkcionera bira Narodna skupština.

Postoji opasnost da bi vladajuća većina mogla opstruisati glasanje i odmah ići na to da funkcioneri u VSS, a i u VST, izaberu istaknute pravnike kao homogenu grupu koja bi iz političkih razloga, mogla da usmerava, pa i blokira rad ovog organa.

Drugo pitanje povodom koga nije postignuta potpuna saglasnost u radnoj grupi i na sednici Odbora je predloženo rešenje da se u VSS, a i u VST, uvek odlučuje većinom od osam glasova.

Prema postojećem stanju u VSS i DVT, odluke se donose većinom od šest glasova, a već sedam glasova je većina od skoro 2/3, odnosno 64 odsto.

U dosadašnjoj raspravi je izneto mišljenje da se u Ustavu ne postavlja tako visok zahtev ovom telu, jer nijedan organ u državi ne donosi sve odluke kvalifikovanom većinom, što može dovesti i do blokade rada najviših organa sudstva i tužilaštva.

Uvažavanja predloga struke, nauke i savetodavnih tela EU = inkluzivnost i transparentnost

Ustav od 2006. je prvi put, posle Sretenjskog, pokušao na velika vrata da vrati i afirmiše u Srbiji vladavinu prava, podelu vlasti i nezavisnost sudstva.

Međutim, u sprovođenju novih odredaba o pravosuđu se pokazalo da je nedovoljno usklađen sa dostignutim nivoom nezavisnosti sudstva i tužilaštva.

Potrebna su i pravila o odgovornosti političkih vlasti za stvaranje društvenog ambijenta u kome će biti moguće delovanje sudstva kao nezavisnog i nepristrasnog.

Umesto značajnog pomaka u demokratizaciji i razvoju celog društva i državnih institucija, 2008-2012. dobili smo opšti reizbor sudija i tužilaca.

Vreme je za promene Ustava u delu o pravosuđu, da sad ne otvaramo pitanje – da li bi bilo bolje menjati ceo Ustav, pre svega da se spreči ne samo višestruki političko-sistemski uticaj dve druge grane vlasti na sudsku, nego i da se stane na put otvorenim pritiscima pojedinih najviših funkcionera izvršne i zakonodavne vlasti na sudstvo i tužilaštvo.

Obračunavanje, putem medija i na javnoj sceni, sa poimence određenim sudijama i tužiocima i uticaj na određene predmete u radu, kao i kršenje prezumpcije nevinosti, moralo bi da bude efikasno zaustavljeno i sankcionisano.

Naravno, ovo nikako ne znači da ne treba u javnosti diskutovati o sudskim odlukama i o radu pojedinih sudija i tužilaca, ali na osnovu Ustava, zakona i predviđenih institucionalnih mehanizama.

Važno je da svi zajedno, a posebno pravnici i zaposleni u pravosuđu, zadržimo fokus na aktu za promene Ustava i da se izjašnjavamo principijelno i sa konkretnim predlozima.

Takođe, da se jednaka pažnja posveti tekstu nacrta Ustavnog zakona za sprovođenje amandmana, imajući u vidu izuzetno loša iskustva iz 2008-12. godine i stavove koje je Ustavni sud tada doneo. Dobra je vest što je i Centar za pravosudna istraživanja (CEPRIS) pripremio alternativni Model Amandmana I do XXXVI i Model Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava RS sa obrazloženjem, koji će javnosti biti prezentovan 16. 9. 2021. godine.

Autor je sudija Apelacionog suda u Novom Sadu.