Akt promene ustavnih odredaba o pravosuđu

Pravosuđe uređuje i Akt promene Ustava Republike Srbije usvojen 30. 11. 2021. godine, a pošto je ono u bliskoj vezi sa podelom vlasti, promena obuhvata i načelnu ustavnu odredbu o njoj. Sa njom i počinjemo ovaj tekst.

Podela vlasti. – Sudovi učestvuju u podeli vlasti zajedno sa Narodnom skupštinom koja vrši zakonodavnu vlast i Vladom koja vrši izvršnu vlast.

Načelne odredbe o podeli vlasti iz člana 4 Akta promene Ustava, tu podelu vidi u ambijentu jedinstvenog pravnog poretka. U svakoj pravnoj enciklopediji piše da pravni poredak obrazuju pravne norme i ponašanje ljudi u njihovoj primeni. Otuda, ako sudija (i on je čovek) donese nezakonitu odluku koja postane pravnosnažna, tada i ona postaje deo pravnog poretka iako je u suprotnosti sa pravnom normom, pa se onda ne može reći da je pravni poredak jedinstven. Zato bi bilo prikladnije da stav 1 pomenutog člana glasi: „Pravni sistem je jedinstven“, iako u njemu pored generalnih ima i specijalnih pravnih normi.

Po članu 4 stav 2 Akta promene Ustava, u podeli vlasti učestvuju zakonodavna, izvršna i sudska vlast. Bolje bi, međutim, bilo da sudska vlast bude preimenovana u pravosudnu vlast, koju bi činili sudovi i javna tužilaštva. Akt promene Ustava to nije učinio.

Odredba člana 4 stav 3 Ustava glasi: „Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli.“ Akt promene Ustava je ovu odredbu preformulisao tako što je njihov odnos zasnovao na „međusobnom proveravanju i ravnoteži“. Kako između kontrole i proveravanja nema bitne razlike, bolje bi bilo da se njihov odnos zasniva na međusobnom poverenju i ravnoteži.

Član 4 stav 4 Akta promene Ustava trebalo bi da glasi: „Pravosudna vlast je nezavisna.“

Sudovi. – Akt promene Ustava uvećava garancije nezavisnosti sudske vlasti i popravlja kvalitet propisa o sudovima i sudijama time: što stavlja van snage odredbu da prvi izbor sudija u trogodišnjem mandatu vrši Narodna skupština; što određuje da sudije bira i razrešava isključivo Visoki savet sudstva; što predviđa da predsednike sudova bira Visoki savet sudstva, koji po isteku mandata ne mogu biti ponovo birani; što zabranjuje političko delovanje sudija; što najvišem sudu vraća naziv Vrhovni sud; što detaljnije uređuje stalnost i nespojivost sudijske funkcije, nepremestivost i imunitet sudija. Ali, ostavlja i prostor za dalje poboljšanje kvaliteta propisa o sudskoj vlasti. U taj prostor upravo zakoračuje i ovaj tekst.

Član 142 stav 2 Akta promene Ustava glasi: „Sudska vlast je jedinstvena na teritoriji Republike Srbije.“ Bolje bi bilo da ove odredbe nema, s obzirom na to da je Srbija Briselskim sporazumom iz 2013. godine pristala da na teritoriji njene Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohije sudijsku i javnotužilačku funkciju vrše organi surogat države Kosova. Dok je tako, ostaje nam da jedinstvenost teritorije Republike Srbije ne ističemo već podrazumevamo, oslanjajući se na preambulu i član 182 stav 2 Ustava.

Članom 142 stav 3 Akta promene Ustava predviđeno je da se sudske odluke donose u ime naroda. Ova odredba nije kompatibilna članu 1 Ustava, po kojem je Republika Srbija „država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive“. Pošto Srbija nije država samo srpskog naroda, bolje bi bilo da se sudske odluke donose u ime Ustava i zakona, koji važe za sve građane Srbije bez obzira na njihovu nacionalnost.

Član 144 stav 2 Akta promene Ustava zabranjuje „svaki neprimeren uticaj na sudiju u vršenju sudijske funkcije“. Ovaj iskaz ne zabranjuje primerene uticaje, a pošto se u obrazloženju ne navodi koji bi uticaji bili primereni, postoji rizik zloupotrebe ove odredbe. Primereni uticaji se jedino mogu odnositi na načelne pravne stavove i pravna shvatanja sudova, kojima se oblikuje i ujednačava sudska praksa.

Pošto se odnos tri grane vlasti zasniva na međusobnoj ravnoteži, kapacitet imuniteta nosilaca treće vlasti trebalo bi da bude izjednačen sa kapacitetom imuniteta nosilaca prve dve vlasti za slučaj pritvora i vođenja krivičnog ili drugog postupka za kažnjivu radnju van okvira funkcije.

Ustav nema član sa naslovom o najvišem sudu a ima sa naslovom o predsedniku tog suda, kao da je on važniji od institucije na čijem je čelu. Akt promene Ustava ovu manu ne otklanja.

Visoki savet sudstva. – Akt promene Ustava unapređuje kvalitet propisa o Visokom savetu sudstva time što određuje: da u njegov sastav neće biti predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine i ministar nadležan za pravosuđe; da on bira i razrešava sudije i sudije porotnike, kao i predsednika Vrhovnog suda i predsednike ostalih sudova; da on određuje potreban broj sudija i sudija porotnika i odlučuje o drugim pitanjima u vezi sa položajem sudija, sudija porotnika i predsednika sudova; da predsednik Vrhovnog suda može biti član Visokog saveta sudstva, ali ne i u svojstvu predsednika; da predsednici ostalih sudova ne mogu biti članovi Visokog saveta sudstva; da član Visokog saveta sudstva koga je birala Narodna skupština mora biti dostojan te funkcije i ne može biti član političke stranke; da isto lice ne može biti ponovo birano u Visoki savet sudstva.

Dobro je što Visoki savet sudstva ostaje nezavisan državni organ, koji obezbeđuje i jemči nezavisnost sudova i sudija (uključujući i sudije porotnike), a  još je bolje što će pod njegovom pažnjom nadalje biti i predsednici sudova, osvedočene poluge političkog uticaja na sudstvo.

Visoki savet sudstva i po Ustavu i po Aktu promene Ustava ima 11 članova, ali po Aktu promene Ustava njegov sastav je drukčiji i čine ga: šest sudija koje biraju sudije, četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština i predsednik Vrhovnog suda po funkciji.

Uglednih pravnika je i ranije bilo u ovom organu, od kojih je jedan bio iz reda advokata a drugi iz reda profesora pravnog fakulteta. Po Aktu promene Ustava ima ih četiri, ali se nazivaju „istaknuti pravnici“. Bilo čija istaknutost, pa i pravnička, treba da zavisi od ostvarenih rezultata i dostignuća a ne od godina iskustva, kako predviđa Akt promene Ustava. Ali, taj akt s punim pravom insistira da član Visokog saveta sudstva mora biti dostojan te funkcije. A dostojnost zavisi od časti,  ugleda, doličnosti i drugih kvaliteta ličnosti.

Ako Narodna skupština ne izabere četiri člana među istaknutim pravnicima u zakonom određenom roku, Akt promene Ustava predviđa da njih bira komisija koju čine predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana. Bilo bi prikladnije da tu komisiju čine redovni profesori ustavnog prava na državnim pravnim fakultetima.

Kapacitet imuniteta članova Visokog saveta sudstva, kao i nosilaca sudijske i javnotužilačke funkcije, trebalo bi da bude isti kao i za nosioce funkcija u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti.

Javna tužilaštva. – Javna tužilaštva su pravosudne institucije, kao i sudovi. Ova dva državna organa tako vidi i Odbor za pravosuđe u Narodnoj skupštini, Ministarstvo pravde u Vladi, Sindikat zaposlenih u pravosudnim organima i Pravosudna akademija. Ali, njih nema zajedno ni u Ustavu, ni u Aktu njegove promene, jer su u podeli vlasti sa zakonodavnim i izvršnim organima uključeni samo sudovi. Stvarnost javna tužilaštva smešta u izvršnu vlast, i zato ih izlaže pojačanim političkim uticajima.

Iako Akt promene Ustava sadrži odredbe da niko izvan javnog tužilaštva ne može uticati na nosioce javnotužilačke funkcije, valja upozoriti da su oni u najvećoj meri političkim uticajima bili izloženi preko republičkog javnog tužioca, ovlašćenog da izdaje obavezna uputstva javnim tužilaštvima. Njega je birala Narodna skupština kojoj je i odgovarao, a pošto je to predviđeno i Aktom promene Ustava, i vrhovni javni tužilac može postati poluga političkog uticaja. Tim pre što tu funkciju ostaje da vrši ista ličnost.

Vrhovni javni tužilac i glavni javni tužioci imaju hijerarhijska ovlašćenja prema nižestepenim nosiocima javnotužilačke funkcije, a to može „koristiti“ i polugama političkih uticaja. Zato bi u Aktu promene Ustava trebalo da postoji i odredba o zabrani političkog delovanja nosilaca javnotužilačke funkcije, kakva postoji za nosioce sudijske funkcije.

Dobro je što Akt promene Ustava, u organizacionom smislu, javna tužilaštva približava sudovima time: što počinje da ih tretira kao kolektivne organe; što određuje da je najviše javno tužilaštvo – Vrhovno javno tužilaštvo kojim rukovodi vrhovni javni tužilac; što određuje da funkciju javnog tužilaštva, pored vrhovnog javnog tužioca, vrše glavni javni tužioci (ranije javni tužioci) i javni tužioci (ranije zamenici javnog tužioca); što se stavlja van snage odredba po kojoj prvi izbor nosilaca javnotužilačke funkcije sa mandatom od tri godine vrši Narodna skupština.

Ono što je rečeno za imunitet sudija trebalo bi da se odnosi i na imunitet nosilaca javnotužilačke funkcije.

Visoki savet tužilaštva. – Prema Aktu promene Ustava, ovaj savet obezbeđuje i jemči samostalnost javnog tužilaštva i nosilaca javnotužilačke funkcije, umesto ranijeg Državnog veća tužilaca. On postaje i organ odlučivanja o izboru i razrešenju nosilaca javnotužilačke funkcije, osim vrhovnog javnog tužioca koga bira i razrešava Narodna skupština.

Sastav Visokog saveta tužilaštva čine 11 članova: pet javnih tužilaca koje biraju glavni javni tužioci i javni tužioci, četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština, vrhovni javni tužilac – po funkciji i ministar nadležan za pravosuđe – po funkciji.

Glavni javni tužilac ne može biti biran u Visoki savet tužilaštva.

Ostale odredbe prilagođene su odredbama o Visokom savetu sudstva.

Budućnost. – Iako Akt promene Ustava poboljšava kvalitet normi o sudovima, javnim tužilaštvima i organima koji jemče njihovu nezavisnost, odnosno samostalnost, ne može se reći da se time dostiže zadovoljavajući nivo vladavine prava i evropskih vrednosti.

Da bi se krenulo prema cilju, prvi korak bi trebalo da bude zamena pojma „sudska vlast“ pojmom „pravosudna vlast“, o čemu je već bilo reči. Po važećem Ustavu, sudovi su nezavisni a javna tužilaštva samostalna u svom radu. Ova razlika je javna tužilaštva vezala za izvršnu vlast izlažući ih političkim uticajima. Ako bi zbog tih uticaja javno tužilaštvo odbilo da podnese optužnicu i kad bi to po zakonu moralo da učini, i sud bi bio onemogućen da obavi svoj deo posla. Otuda ova dva državna organa moraju biti jednako otporna na uticaje, a to će postati ako nezavisnost u primeni zakona bude zajednička odlika njihovog rada. Uslovi za tu promenu nastaće tek kad sudove i javna tužilaštva ujedini – nezavisna pravosudna vlast.

Ujedinjena pravosudna vlast iziskuje da se javna tužilaštva usklade sa sudovima i u organizacionom i u funkcionalnom smislu, što bi imalo za posledicu ukidanje hijerarhije i subordinacije u njihovom radu. Tako bi, napokon, prestala da vrše vlast po sovjetskom modelu.

Kad sudovi i javna tužilaštva zajedno budu vršili pravosudnu vlast, imaće i zajedničkog garanta njihove nezavisnosti u visokom pravosudnom savetu.

Autor je bivši sudija Vrhovnog suda i univerzitetski profesor u penziji