Dvojno državljanstvo u Crnoj Gori – da ili ne?

Crnogorski zakon o državljanstvu, evo već deceniju i po, spram mogućnosti dvojnog državljanstva veoma nalikuje ovom dvoglavom mitskom biću, dok ključeve od kapija koje bi, one koji to žele i na to imaju pravo, propustile u punopravnu pripadnost Crnoj Gori kao političkoj zajednici, ljubomorno čuva i retko koristi.

Dve se, dakle, pravnopolitičke aporije crnogorske sage o dvojnom državljanstvu mogu uočiti.

Najpre, određenje Crne Gore kao građanske države (čl. 1 st 2. Ustava) teško je spojivo sa vrlo restriktivnim zakonodavstvom i praksom u slučaju tzv. ulazne naturalizacije, odnosno o(ne)mogućavanjem ljudima koji u Crnoj Gori, kao lojalni poreski obveznici žive decenijama i svoje lične i profesionalne sudbine vezuju za teritoriju te države, a time legitimno bivaju zainteresovani i za razvoj njenog političkog sistema, da steknu crnogorsko državljanstvo. Tih ljudi je, prema sveže objavljenim rezultatima popisa, bezmalo 10% od ukupnog stanovništva Crne Gore!

No, oni ne mogu steći crnogorsko državljanstvo različitim zakonskim mehanizmima i upravnom praksom nadležnih organa – propisivanjem ius soli principa tek kao rezidualnog, odnosno da je sticanje državljanstva rođenjem na teritoriji Crne Gore moguće samo u slučaju da bi dete rođeno u Crnoj Gori ostalo bez državljanstva (čl. 7 Zakona), manipulacijom sa (ne)produžavanjem dozvola za privremeni i stalni boravak za inače, u uporednom pravu i međunarodnim standardima maksimalan period od 10 godina, iako treba biti iskren pa reći da je prva Vlada nakon 30. avgusta 2020. godine ovaj kriterijum svojom Odlukom donekle ublažila, i najzad, ali nikako i najmanje bitno, insistiranjem, uz redak krug izuzetaka, na obaveznom odricanju od prethodnog državljanstva u postupku prijema u crnogorsko.

Dodajmo ovom sivom mozaiku još jednu kockicu – Crna Gora je, uz Bugarsku, jedina država koja je ratifikovala Evropsku konvenciju o državljanstvu Saveta Evrope, dokument koji je označio prekretnicu na evropskom kontinentu spram dvojnog državljanstva, od njegovog proskribovanja ka tolerisanju ili čak promociji, a da je istovremeno stavila i rezervu na čl. 16 ove Konvencije, po kome se uslov obaveznog odricanja od prethodnog državljanstva neće tražiti ukoliko se ne može dobiti ili je to nerazumno očekivati.

Razlog svemu ovome? Zebnja da se (pretpostavljeni) politički (i vrednosni) drugi, ne zaleti i, kao u Bajaginoj pesmi, ne razvali krhke dovratke crnogorske političke kuće, koja, podsetimo, počiva na građanskim temeljima (sic!). Pri tome, čak i ukoliko suština ovih zakonskih rešenja zaista jeste u tome da se održava ovako izvrnuto shvatanje građanskog koncepta države, ono je i samo sebi kontraproduktivno – jer previđa činjenicu davno prepoznatu u društvenim naukama da naturalizacija, ukoliko se ne ponudi odveć kasno, deluje kao katalizator buduće društvene uključenosti, čineći tako opasnost po osnove političkog sistema zemlje prijema znatno slabijom.

U tom smislu je i stav prof. R. R. Marin, španske profesorke ustavnog prava, koja ističe da isključivanje rezidenata iz prava na državljanstvo vodi „…rascepu između građanskog i političkog društva i preti demokratskoj stabilnosti i legitimnosti vlasti u liberalnim demokratijama. …Stoga se pravo na državljanstvo rezidentima u određenoj državi mora bezuslovno priznati i bez obzira da li ih takvo priznanje čini nosiocima dvojnog ili čak višestrukog državljanstva.“

Ovu zakonomernost počele su da uviđaju i brojne države EU, od kojih je poslednja zapravo njena predvodnica – SR Nemačka, u kojoj se od prošlog leta više ne postavlja uslov obaveznog odricanja od prethodnog državljanstva u postupcima naturalizacije. No, ne može se, reći će neko, mala i emigrantska Crna Gora, meriti sa daleko brojnijom i imigrantskom državom kakva je Nemačka. I biće u pravu. No, upravo na emigrantskom karakteru Crne Gore nailazimo na sledeću aporiju.

Među brojnim emigrantskim državama Evrope od 1990. godine na snazi je proces tzv. reetnizacije građanstva koji obuhvata, između ostalog, i omogućavanje povlašćenog sticanja državljanstva prijemom iseljenika. U te zemlje ubrajaju se kako zemlje Zapadne Evrope, poput Portugala, Španije, Italije, Grčke ili Irske, tako i zemlje bivšeg socijalističkog bloka, poput Hrvatske, Slovačke i Litvanije koje sa Crnom Gorom dele sličnosti glede pravne istorije ili veličine. No, Crna Gora je i ovde izuzetak, i to u dvostrukom smislu! Najpre, za razliku od svih pobrojanih zemalja, Crna Gora jedina u svome zakonu insistira na tome da iseljenik, koji možda nema životne uslove za to, pre apliciranja za crnogorsko državljanstvo privremeno boravi najmanje dve godine u Crnoj Gori!

Iako ovakvo rešenje nije sasvim bez logike, ono može delovati i kao kontraproduktivni, začarani krug – iseljenik legitimno želi crnogorsko državljanstvo kako bi obnovio i ojačao svoju vezu sa Crnom Gorom, a za šta mu je uslov da ta veza, relativno čvrsta, u vidu dvogodišnjeg boravka već postoji. Na stranu što uslov postojanja dvogodišnjeg zakonitog i neprekidnog boravka može biti zloupotrebljavan u cilju ishodovanja odbijajućih rešenja u postupcima prijema iseljenika u državljanstvo! Mogućnost zloupotrebe krije se u još jednoj okolnosti.

Naime, crnogorski zakon o državljanstvu uopšte ne nudi definiciju iseljenika, već nju nalazimo u Zakonu o saradnji Crne Gore sa iseljenicima i dijasporom, prema kojoj je iseljenik lice poreklom iz Crne Gore, koje živi u inostranstvu i koji Crnu Goru doživljava kao svoju matičnu državu ili državu porekla i baštini je kao demokratsku, nezavisnu, suverenu i građansku (čl. 2).

Ovako krajnje subjektivna definicija iseljenika otvara čitav niz pitanja – od kojih je najvažnije ono kako će se u eventualnim postupcima utvrđivati ispunjenje pravnog standarda da jedno lice baštini Crnu Goru kao demokratsku, nezavisnu, suverenu i građansku, tim pre što, sve i da odgovor na pitanje da li određeno lice ispunjava ovaj uslov u konkretnom slučaju bude pozitivan, organ unutrašnjih poslova i dalje, prema Zakonu o državljanstvu, zadržava diskreciono ovlašćenje da državljanstvo prijemom ne dodeli!

Dodatno pitanje u vezi sa dokazivanjem baštinjenja jeste i koja se u tu svrhu dokazna sredstva mogu pojaviti – samo tzv. iseljenička knjižica koja je, po sopstvenom priznanju brojnih iseljenika, jeftina zamena za uskraćeno im državljanstvo i/ili i druge činjenice i okolnosti? Ipak, treba istaći, naposletku, da su iseljenici jedna od onih retkih kategorija izuzetaka kod kojih se odricanje od prethodno stečenog državljanstva u postupku prijema ne zahteva.

Može se zaključiti da ukratko skicirana zakonska rešenja u pogledu ulazne naturalizacije i državljanstva iseljenika daju vernu, ali turobnu sliku crnogorske politike državljanstva: ona nije zasnovana dosledno ni na građanskim, ni na etničkim principima, već je izvrnula i „hajdžekovala“ ponešto od oba. Poput Janusa, sa licima okrenutim u dva smera. No, koji su dublji, vanpravnički, razlozi ove raspolućenosti i treba li im ukazivati dozu poštovanja kakvu su Rimljani imali prema jednom od svojih prvih božanstava, čitaoci neka prosude sami.

Autor je istraživač pripravnik Instituta za uporedno pravo

Stavovi autora u rubrici Dijalog ne odražavaju nužno uređivačku politiku Danasa.