Uoči donošenja zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Ono prvo imali smo sa lustracijom. Varijante ovog drugog, posebno kada se radi o sredstvima koja su postala omča za ciljeve, imamo u domenu sprečavanja sukoba interesa. Da li će se u tom pogledu išta popraviti predloženim zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Predlog)?

Na normativnom planu, svakako. Predlog je bolji od sadašnjeg zakona. To, uostalom, i nije bilo teško, jer je postojeći Zakon o sprečavanju sukoba interesa upravo primer propisa u kome je metod ugušio svrhu. Gotovo od početka svog rada Republički odbor (dalje: Odbor) zalagao se za većinu rešenja koja su sada uneta u Predlog. To se, između ostalog, odnosi na: proširenje kruga funkcionera, vraćanje zarade primljene za vreme nedozvoljene kumulacije funkcija, veću javnost podataka o imovini, izostavljanje mere nejavnog karaktera, uvođenje instrumenata koji bi mogli doprineti efikasnosti zakona i mogućnost decentralizacije antikorupcijskog tela.

Štaviše, zahvaljujući upornom zalaganju Odbora, napuštena je prvobitna paradoksalna zamisao da direktor Agencije donosi odluke o povredi zakona, a Upravni odbor samo odlučuje o tome kakvu će meru izreći!

Sve ostalo u Predlogu, a ponajpre koncepcija Agencije, pa i njeno samo postojanje, zaslužuju kritiku i temeljno preispitivanje. Jedan od najčešće navođenih razloga u prilog osnivanja ovakvog novog organa je izlaženje u susret zahtevima međunarodne zajednice. To, međutim, ne može biti tačno. U čl. 6. Konvencije UN protiv korupcije prepušteno je svakoj državi da sama proceni da li će osnovati jedno ili više tela za sprečavanje korupcije. U Rezoluciji Saveta Evrope o 20 vodećih principa u borbi protiv korupcije, ukazuje se na potrebu specijalizacije organa zaduženih za ove poslove. Nasuprot takvim međunarodnim standardima, mi bismo uveli jedan glomazan i trom organ opšte prakse. S druge strane, ako je jedan od ciljeva osnivanja Agencije bio objedinjavanje aktivnosti svih tela zaduženih za prevenciju i suzbijanje korupcije (često se u pozitivnom smislu spominje „krovno“ telo), zbog čega se tada pod istim krovom nije našlo mesto i za sektore posvećene javnim nabavkama, zaštiti konkurencije i državnoj reviziji?

Nažalost, nisu urodila plodom ukazivanja Odbora na opasnost da neprikladna organizacija i široko i neizdiferencirano polje rada, suprotstave Agenciju vlastitom zadatku. Ideja da se celokupna prvostepena nadležnost poveri direktoru Agencije, koji bi donosio odluke o svim povredama zakona, kako povodom sukoba interesa i izveštaja o imovini, tako i povodom finansiranja političkih stranaka, ali bi, pored toga, bio zadužen i za celokupnu organizaciju rada, za praćenje imovinskog stanja funkcionera, nadziranje sprovođenja Strategije, Akcionog plana, sektorskih akcionih planova i tzv. planova integriteta, za davanje mišljenja u vezi sa ovim aktima, vođenje registra funkcionera i registra imovine, za saradnju sa drugim državnim organima i za pokretanje inicijative za izmenu ili donošenje propisa – vodi jednostavnom zaključku da ovakav obim rada prevazilazi moći pojedinca i da će odlučivanje, zapravo, biti prepušteno birokratskom aparatu. Imajući u vidu činjenicu da je inokosni organ koji tim aparatom upravlja uvek podložniji uticajima nego kolegijalni i da su tamni hodnici službeničkog lavirinta odvajkada bili poligon potkupljivosti, Agencija bi, umesto da bude uporište borbe protiv korupcije, ubrzo mogla postati jedan od njenih novih izvora! Difuznoj pažnji izmiče suština. Što je nadležnost šira, učinak je nepravedniji, jer ne može da udovolji ni zahtevima ujednačenosti ni zahtevima blagovremenosti.

Stvar ne bi bolje stajala ni sa Odborom Agencije. Bez obzira na svoju nominalnu poziciju, Narodna skupština, kao stecište partikularnih interesa i trgovine uticajem, nije dobra adresa za izbor članova ma kog nezavisnog tela. Bolje rešenje bilo bi da članove Odbora direktno biraju sadašnji predlagači, iz čijeg kruga bi trebalo izostaviti organe zakonodavne i izvršne vlasti, a da Skupština samo potvrđuje izbor, sa prezumpcijom potvrde u slučaju da jednom odbijeni izbor bude ponovljen. Naravno, moralo bi se raditi ne o jednom, nego o više specijalizovanih odbora nadležnih za različite oblasti rada, pri čemu bi teško rešiv problem predstavljalo očuvanje njihove nezavisnosti u sklopu „firme“ kojom rukovodi jedan direktor.

Predlog ima i niz drugih nedostataka. Nedopustivo je da se Agenciji nameću prekluzivni rokovi čije propuštanje vodi prećutnom sticanju prava funkcionera na obavljanje druge funkcije, umesto da dopuštenje uvek bude izraz svestrane ocene okolnosti i primene pravnih normi i prihvaćenih standarda. Nije prihvatljivo rešenje prema kome se obaveza podnošenja izveštaja o imovini ne bi odnosila na članove upravnih i nadzornih odbora u javnim preduzećima lokalne samouprave, pa čak ni na one u republici i pokrajini ako funkciju obavljaju bez naknade, imajući u vidu sredstva i moćkojima ova preduzeća raspolažu. Predlog ne sadrži odredbe o postupku i merama za povrede propisa o finansiranju političkih stranaka, niti čini jasnim i opravdanim uvođenje do sada nepoznatih aktivnosti u vezi sa tzv. planovima integriteta. Restriktivne su i drugim zakonima suprotne odredbe o zaštiti podataka o ličnosti funkcionera.

Ni uvođenje krivičnog dela nije uspelo rešenje. Umesto sadašnje mere nejavnog upozorenja, ide se u drugu krajnost, pa se i za samo nepodnošenje izveštaja propisuje krivično delo za koje je zaprećena kazna zatvora kao za proneveru, prevaru u službi ili zloupotrebu službenog položaja. Nije teško zamisliti do kakve poplave krivičnih postupaka će doći zbog propuštanja ove obaveze, ali i do kolikog broja oslobađanja od optužbe zbog toga što se propuštanje nije moglo pripisati nameri, tj. direktnom umišljaju da se prikrije imovina, većsamo običnom nemaru ili brizi za sopstvenu bezbednost. Umesto da se išlo ka rešenju prema kome bi izricanje najteže mere odmah vodilo prestanku funkcije, izabran je zaobilazni, duži i složeniji put, put koji, uzgred, ponovo otvara vrata sporednom krivičnom zakonodavstvu.

Najzad, ne dovodeći u pitanje dobre namere sadašnjeg Ministarstva pravde, moramo istaći da je sam proces formiranja Predloga poslužio kao jedna u nizu mera koje su umanjivale značaj sprečavanja sukoba interesa i narušavale ugled Republičkog odbora. Osnovni pritisak, ne pojedinačno u odnosu na bilo koji predmet, nego na čvrstinu i perspektivu institucije, a time i na njen autoritet, poticao je od vlasti. Rad Odbora, gotovo od samog početka, odvijao se pod senkom destruktivnog najavljivanja novog zakona i formiranja nekog novog tela. Godišnji izveštaj Odbora nijednom nije razmatran u Narodnoj skupštini. Predstavnik Odbora bez objašnjenja je izostavljen iz radne grupe za izradu teksta Predloga, a prilikom uobličavanja poslednje verzije pomoći mišljenje Odbora nisu zatraženi. Prilikom predstavljanja Predloga javnosti prećutano je da će Odbor nastaviti da radi sve do 1. oktobra 2009, pa je stvoren utisak da se samim donošenjem zakona odbor gasi. Tokom četvorogodišnjeg rada Odbor je sredstva za svoje publikacije, za edukativnu delatnost i za međunarodnu saradnju dobio od misije OEBS, a ne iz budžeta. Nakon poslednjih najava da će se preći na novu koncepciju sa novim organom, prestalo je i interesovanje OEBS, zbog čega je Odbor bio prinuđen da se ovakvih aktivnosti liši. Kada se Odbor obratio Vladi predlažući joj da do donošenja zakona o Agenciji, izmeni i dopuni postojeći Zakon o sprečavanju sukoba interesa, Vlada ga nije udostojila ma kakvog odgovora. Isti efekat imao je i ponavljani zahtev Administrativnom odboru Narodne skupštine da se otkloni očigledna nepravda prema zaposlenima u Registru, koji za isti posao i sa istom stručnom spremom primaju različite plate.

Ne treba se, stoga, čuditi što se nekoliko narodnih poslanika, koji su istovremeno i predsednici opština ili gradonačelnici, otvoreno suprotstavilo pravnom stavu Odbora da je istovremeno obavljanje ovih funkcija nespojivo. U tome im je podršku dala i predsednica Narodne skupštine kada je nagovestila da će Administrativni odbor zatražiti mišljenje Ustavnog suda, kao da Republički odbor ne postoji i da za sukobe interesa nije jedino on ovlašćen.

Teško je, dakle, oteti se utisku da se radilo o doslednom slabljenju značaja i uticaja jednog od retkih nezavisnih antikorupcijskih organa u državi i o njegovoj postepenoj ali istrajnoj marginalizaciji. Rezultat je upadljivo opadanje interesovanja za Zakon o sprečavanju sukoba interesa i za odluke Odbora. Od majskih izbora podneto je manje od 3.000 izveštaja o imovini, iako je broj novoizabranih funkcionera, uključujući one kojima je funkcija prestala, a imaju istu obavezu, bar petostruko veći!

Budući da ključnije u sukcesiji veću promeni svojstava, svi su izgledi da će sa početkom primene Zakona o Agenciji prestati da postoji jedino u praksi osvedočeno nezavisno telo zaduženo za prevenciju sukoba interesa.

Kada je rečo državi i pravu ne može se, poput jednog filozofa, reći da se čovečanstvo održalo zahvaljujući nedoslednosti. Normativna nedoslednost otvara vrata pravnoj nesigurnosti, ukorenjujući sindrom degenerisane kulture u kojoj se gubljenje respekta prema zakonu, institucijama i političkoj odgovornosti, doživljava kao prednost.

Autor je predsednik Republičkog odbora za rešavanje o sukobu interesa