Odredbe o sudstvu vratiti na doradu

Poređenja radi, Ustav od 1990. promenjen je posle 16 godina. Velika su bila očekivanja tada, 2006. godine, od novog ustava. Sada su još veća, jer su odredbe o sudstvu i tužilaštvu, na koje su tekuće promene ograničene, bile predmet oštrih kritika još od njihovog donošenja. Nažalost, ukupna ocena nacrta je nezadovoljavajuća. Krenimo redom, prvo o formalnim, a onda i o sadržinskim pitanjima.

Nacrtom se, po inerciji, predviđa amandmanska forma promene Ustava, kako su se menjali jugoslovenski ustavi od 1963, 1974. i 1992. godine.

Međutim, formalne promene ustava moguće su i u obliku ustavnog zakona o izmenama i dopunama ustava. Dok je tehnika ustavnih amandmana karakteristična za anglosaksonsku ustavnost (SAD, Irska i dr), tehnika ustavnog zakona je svojstvena kontinentalnoevropskoj ustavnopravnoj kulturi, kako romanske tako i germanske tradicije (Francuska, Italija, Nemačka, Austrija, Švajcarska, i dr). Smatramo da i Srbija treba da menja svoj najviši pravni akt u formi ustavnog zakona, shodno pravnoj porodici kojoj pripada.

No, ni amandmanska forma nije sprovedena kako treba. Tako, zbog permutacije svega dve reči u članu 4. stav 3. in fine, amandmanom 1 se menja (a, zapravo prepisuje slovo po slovo) čitav član od četiri stava.

Naime, trebalo je menjati samo stav 3. tog člana. Na junskim javnim slušanjima je sa toliko visine i prezira kritikovan važeći ustav, i to naročito od onog člana radne grupe Odbora koji bi po prirodi svoje javne funkcije trebalo da bude njegov čuvar, da se postavlja pitanje kako se dopustilo da se ispit padne na tako očiglednom nomotehničkom propustu. Sadržinski nedostaci, međutim, izazivaju mnogo veće glavobolje.

Sadržinski posmatrano, odredbe o sudstvu mogu se razvrstati u dve grupe. Prvoj grupi pripadaju one intervencije koje su uveliko zagovarale domaća struka i nauka, kao i stručna tela Sveta Evrope, a odnose se na ispravljanje najvećih slabosti važećeg ustava.

U tom smislu, pozdravlja se jedinstveno uređenje izvora prava, prenošenje izbora sudija sa Narodne skupštine na Visoki savet sudstva, navođenje uslova za razrešenje sudija, brisanje „probnog“ trogodišnjeg mandata, potpunije uređenje nepremestivosti sudija i dr.

Drugoj grupi pripadaju one odredbe koje su zadržane, a morale su da budu brisane, izmenjene ili dopunjene, naročito posle 15 godina intenzivnog domaćeg i međunarodnog bavljenja njima.

Ograničavamo se na ukazivanje nedostataka koji proizlaze iz mišljenja Venecijanske komisije o Srbiji (2007. i 2018. godine), čiji autoritet je neprestano naglašavan na javnim slušanjima: tekst je neuredan (npr. član 4. stav 1. Ustava je trebalo brisati jer se ista norma nalazi u članu 194. stav 1. Ustava gde joj je i mesto); nije predviđen nijedan oblik budžetske autonomije sudstva; Vrhovnom sudu nije određena nadležnost u ujednačavanju sudske prakse; petogodišnji mandat predsednika Vrhovnog suda i članova Visokog saveta sudstva je prekratak; svi članovi Visokog saveta sudstva koje bira Narodna skupština biraju se na isti način.

Kao naročite sadržinske nedostatke izdvajamo: odredbu člana 4. stav 3. prema kojoj se „odnos tri grane vlasti zasniva (…) na međusobnom proveravanju i ravnoteži“ („kontrola“ u Ustavu od 2006. zamenjena je „proveravanjem“); postupak izbora „laičkih“ članova Visokog saveta sudstva; i način odlučivanja tog tela.

Odredba člana 4. stav 3. Ustava je otkada je doneta izazivala opšti podsmeh konstitucionalista, jer je udžbeničkog karaktera i sama po sebi ne stvara nove nadležnosti. Osim toga ona je i loš prevod engleskog izraza checks and balances (kočnice i teže).

U početku samo smešna i suvišna, ta odredba je vremenom postala opasna. Na nju su počeli da se pozivaju populistički nastrojeni predstavnici izvršne i zakonodavne vlasti pokušavajući da utiču na vršenje sudske funkcije.

Toga je bila svesna i Venecijanska komisija koja je osudila ostrašćenu atmosferu u kojoj je vođena rasprava o činovničkim amandmanima 2018. godine, sugerišući brisanje odredbe o „međusobnoj kontroli“.

Nažalost, populistička retorika se nastavila i posle 2018. godine, a mogla se čuti i na sednici Odbora za ustavna pitanja prošle nedelje.

Očigledno je da se Venecijanska komisija u svojim analizama ne zadržava na institucijama, takvim kakve su na papiru, već uzima u obzir i njihovo funkcionisanje u praksi. Tako će biti i povodom pitanja izbora ne-sudijskih članova Visokog saveta sudstva.

Istina, postupilo se u skladu sa Mišljenjem Komisije od 2018. godine: tropetinska većina kojom Narodna skupština bira „istaknute pravnike“ zamenjena je dvotrećinskom većinom.

Naime, Komisija insistira na tome da članove pravosudnih tela treba da biraju i vlast i opozicija. Međutim, Venecijanska komisija je svesna i toga da ima zemalja u kojima jedna stranka ili koalicija stranaka ima dvotrećinsku većinu u parlamentu, poput Srbije danas, i da tada izbor dvotrećinskom većinom nije dovoljan da bi se osigurao pluralizam među laičkim članovima pravosudnog tela. Dakle, moraju se tražiti druga rešenja, i osnovna i anti-deadlock.

U sudaru sa realnošću, moraće da se menja i odredba kojom se uređuje da Visoki savet sudstva donosi odluke glasovima najmanje osam članova od jedanaest. Propisivanjem tročetvrtinske većine preti opasnost od paralize te ustanove, a Venecijanska komisija smatra da „ustanove koje ne funkcionišu ne ispunjavaju svoju ustavnu svrhu i čine lošu uslugu demokratiji“.

Proizlazi da odredbe o sudstvu u nacrtu akta o promeni Ustava moraju da se vrate na doradu pre nego što se upute Venecijanskoj komisiji na mišljenje.

Autor je redovni profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu

Ovaj projekat finansira Evropska unija u saradnji sa listom Danas. Sadržaj ovog projekta je isključivo odgovornost lista Danas i ni na koji način ne odražava stavove i mišljenja Evropske unije.