Put ustavne reforme

Ovim aktom obuhvaćene su ustavne odredbe o pravosuđu, koje su od samog donošenja Ustava 2006. godine bile predmet oštrih kritika. Akcionim planom za Poglavlje 23 Narodna skupština i Vlada dale su prvorazredni politički značaj ovom ustavnom pitanju. U javnoj raspravi sva pažnja je usmerena na sadržinu samih rešenja upravo zbog manjkavosti važećeg ustava i značaja nezavisnog i efikasnog pravosuđa za evropske integracije. Međutim, nisu ništa manje važna ni formalna pitanja. O njima takođe postoje određene nedoumice, a poštovanje postupka promene ustava jeste pretpostavka dolaženja do najboljih materijalnih i nomotehničkih rešenja. U ovom prilogu ukazuje se na odgovarajući put ustavne reforme kako bi se o njoj postiglo potrebno jedinstvo razuma i volje u društvenom telu.

Značaj javne rasprave

Odsustvo javne rasprave u donošenju Ustava od 2006. odrazilo se kako na legitimnost tog teksta, tako i na njegove materijalne i nomotehničke slabosti. Da se to ne bi ponovilo, izuzetno je važno da se obezbedi raspravnost u revizionom postupku. Predlog za promenu Ustava razmatra se najranije 30 dana od dana njegovog podnošenja, čime se ostavlja vreme javnosti da se o njemu obavesti. Sednici Skupštine prisustvuje podnosilac predloga. Smisao ove poslovničke odredbe je da se razvije rasprava, kako bi se poslanici što bolje upoznali s predlogom. Po njegovom usvajanju, skupštinski Odbor za ustavna pitanja pristupa razmatranju i izradi predloga akta o promeni Ustava, o kojem potom Skupština raspravlja u plenumu.

Obrazloženje predloga, skupštinska rasprava i postupanje Odbora čine „pripremne radove“ za promenu Ustava. Na njima se zasniva istorijsko tumačenje najvišeg pravnog akta. Dakle, javna rasprava ne služi samo da legitimiše postupak donošenja Ustava, i da iznedri najbolja rešenja, već i da pomogne u utvrđivanju značenja ustavnih odredaba, ako se pojave nedoumice u njihovoj primeni.

Uloga Odbora za ustavna pitanja

Razrađujući ustavne odredbe, Poslovnik izričito poverava Odboru za ustavna pitanja izradu akta o promeni Ustava i obrazloženje tog akta. U tu svrhu Odbor će na svoju sednicu pozvati podnosioca predloga za promenu Ustava, koji će pojasniti sadržinu predloga i njegove posledice. Osim toga, Odbor bi trebalo da organizuje i javno slušanje, kao što to čine drugi skupštinski odbori kada se odlučuje o važnim i složenim pitanjima. U javnom slušanju učestvuju nosioci javnih funkcija, stručna i profesionalna udruženja, članovi univerziteta i nezavisni eksperti radi pribavljanja mišljenja o predlogu akta. Štaviše, Odbor bi mogao da obrazuje i pododbor(e) radi razmatranja pojedinih pitanja iz svog delokruga i pripreme predloga o njima.

Predlog kojim je otpočeo postupak promene Ustava, a koji je Skupština usvojila dvotrećinskom većinom, ima nesumnjivu političku težinu, ali on formalnopravno ne sprečava Odbor da ga briše, menja i dopunjuje. To je sastavni deo prava Skupštine, kao nosioca ustavotvorne vlasti u Republici Srbiji.

Ustavni zakon za sprovođenje Ustava

Ustavni zakon za sprovođenje ustava je prateći propis kojim se uređuje prelazno stanje u državi, do uspostavljanja novih instituta i organa vlasti, sadržanih u izmenama i dopunama ustava. Otuda ustavni zakon ne čine opšte, već pojedinačne norme o načinu i rokovima za sprovođenje novodonetih ustavnih odredaba.

Loše iskustvo sa Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava od 2006. godine, koji je omogućio opšti reizbor sudija i tužilaca, nalaže da Ministarstvo bez odlaganja stavi na uvid javnosti prednacrt tog akta. Tek tada će otpočeti javna rasprava, u punom smislu te reči, jer nije isključeno da se neki novi rez u pravosuđu sprema u vidu ustavnog zakona za sprovođenje Ustava. Ovo utoliko pre što je Ustavni sud zauzeo stanovište da ustavni zakon za sprovođenje ustava ne može biti predmet njegove kontrole.

Ustavni zakon o izmenama i dopunama Ustava

Promene Ustava moguće su u obliku amandmana na ustav i ustavnog zakona o izmenama i dopunama ustava. Amandmani se dodaju na tekst ustava, tako da se u svakom trenutku mogu uporediti prvobitne odredbe ustava sa amandiranim članovima. Ustavnim zakonom, pak, reviziona vlast direktno interveniše u prvobitni tekst ustava. Kako ustav posle ovakve promene ima novu sadržinu, oba akta – ustavni zakon i prečišćena verzija ustava – objavljuju se istovremeno u službenom glasilu zemlje. Amandmani obično služe upotpunjavanju i preciziranju ustava, a ustavni zakon se koristi za krupnije, kvalitativne i kvantitativne, zahvate.

Ustav Srbije prepušta revizionoj vlasti da odabere oblik promene koji je u datoj situaciji prikladniji. Ministarstvo se, bez ikakvog obrazloženja, opredelilo za amandmane. Međutim, njihov ukupan broj, kao i obim i priroda izmena nalagali su tehniku ustavnog zakona. Prva dva amandmana naročito su simptomatična. Zbog brisanja i izmene nekoliko odredaba zamenjuju se dva od tri najduža člana Ustava. Umesto tih grubih radova, „rušenja“ čitava dva člana, bilo je elegantnije pristupiti finim intervencijama. Primera radi: „U Ustavu Republike Srbije, članu 99 stav 2 tačka 3 menja se i glasi: ‘bira i razrešava Vrhovnog javnog tužioca Srbije, pet članova Visokog saveta sudstva i pet članova Visokog saveta tužilaca'“. U istom maniru, mada manje drastično, preostala dvadeset i dva amandmana zamenjuju, a izuzetno i brišu, dvadeset i tri člana Ustava. Ponovimo, amandmanima se dodaju novi spratovi na ustavnu građevinu, a ustavnim zakonom preuređuju se postojeći.

Autor je vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

Ovaj projekat finansira Evropska unija u saradnji sa listom Danas. Sadržaj ovog projekta je isključivo odgovornost lista Danas i ni na koji način ne odražava stavove i mišljenja Evropske unije.