Zašto pravosudne institucije ne koriste sve svoje nadležnosti?

Da li jača ili slabi njihova ustavna i efektivna pozicija? Ne prejudiciramo odgovore na postavljena pitanja, znamo da konačnog odgovora ne može biti bez sveobuhvatnog istraživanja. Ipak, očigledno je npr. u pogledu Državnog veća tužilaca da je ovaj organ od februara u blokadi, jer ne uspeva da održi sednice i donese odluke.

Kao izborni član Visokog saveta sudstva (VSS), 16.6.2020. godine sam se izričito usprotivio predlogu da ovaj organ putem telefonske sednice da mišljenje o nacrtu revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23 – pravosuđe i osnovna prava.

Ipak je izglasana podrška, bez ikakvih primedbi ili sugestija, nezavisno od toga što je Nacionalni konvent za EU predložio da ovaj dokument ne donosi tzv. tehnička, nego nova Vlada i da se pojedini delovi Nacrta iznova razmotre.

Direktna ili prećutna saglasnost VSS-a i DVT-a svim predlozima strateških dokumenata koji se pripremaju pod rukovodećom ulogom izvršne vlasti, poslužila je Vladi, da bez uvažavanja izvornih stavova pravosuđa usvoji i Nacionalnu strategiju razvoja pravosuđa za period 2020-2025.

Podsetimo se da je prethodnu Strategiju 2013-2018, posle sveobuhvatne rasprave, donela Narodna skupština. Nova Strategija nema svoj Akcioni plan, nego će to biti mnogo širi revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23.

22.7.2020. na sajtu Ministarstva pravde saznajemo da je 10.7. od strane Vlade usvojen i revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23. U poslednjoj fazi rada ovaj dokument je bio dostupan na sajtu nadležnog Ministarstva isključivo u verziji na engleskom jeziku. Na sajtu Vlade nema podatka da je taj dokument usvojen na 266. sednici.

Revidirani Akcioni plan predviđa da će biti ponovnog slanja ustavnih amandmana Venecijanskoj komisiji (VK) jedino ukoliko, nakon javnih slušanja i usaglašavanja predloga akta o promenu Ustava i Ustavnog zakona od strane nadležnog odbora, u tekstu bude suštinskih razlika u odnosu na tekst koji je već bio „ocenjen i odobren“ od strane (Biroa-S.Đ) VK.

Ko će ceniti ove razlike i da li će one obuhvatiti i Ustavni zakon?

Ovde je bitno da tekst konkretnih amandmana nije podnet Narodnoj skupštini uz predlog Vlade za izmene Ustava. U tom smislu proces izmene Ustava tek predstoji.

Prema odredbama Ustava (čl. 203. st. 1.) Ministarstvo pravde nije ovlašćeni predlagač promene Ustava, a samim tim nije ni trebalo da ima monopol nad vođenjem i usmeravanjem ovih aktivnosti, koje je inicijalno 29.11. 2018. prihvatila Vlada i dala im formalni legitimitet ovlašćenog predlagača.

Dakle, u demokratskom ustavnom postupku Vlada je morala, pre donošenja navedene dalekosežne odluke, da ravnopravno razmotri i uvaži i stavove ustavnih organa pravosuđa poput VSS-a i DVT-a, koji su nadležni da obezbede i garantuju nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, odnosno samostalnost javnih tužilaca.

VSS je tokom 2018. godine tražio zajednički rad u navedenim aktivnostima Ministarstva pravde i nije ga dobio. Kako su ovi poslovi bili organizovani i ko je bio nosilac aktivnosti na krovnim sistemskim promenama u pravosuđu u zemljama koje su pre nas uspešno savladale sve pristupne stepenice u pogledu Poglavlja 23, odgovorni subjekti iz izvršne vlasti, mogu da se informišu u susedstvu, npr. u Republici Hrvatskoj.

Ustav bi trebalo da bude brana (ustava) upravo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti u odnosu na prava i slobode građana i pravosuđe, u kome sudstvo mora da je nezavisno, a tužilaštvo samostalno. I ne samo to. U čl. 1. Ustava Republike Srbije piše i da je Republika Srbija država..“zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.“

Suverenost potiče od građana i oni je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika.

Vladavina prava ostvaruje se slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu.

„Uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Odnos tri grane vlasti se zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Sudska vlast je nezavisna.“ (čl.4. stavovi 2-4).

Nećemo dalje citirati načela Ustava (npr. o političkim strankama ili o sukobu interesa), nego ćemo se zadržati na tome šta je o stavu 3. navedenog čl. 4. Ustava, 2014. godine zaključila Radna grupa za izradu analize izmene ustavnog okvira Komisije za sprovođenje nacionalne strategije reforme pravosuđa.

Najdelikatniji stručni deo posla: Pravnu analizu ustavnog okvira o pravosuđu u RS tada su obavili članovi radne grupe iz reda akademske zajednice – četiri univerzitetska profesora ustavnog prava.

Druga faza rada je trebala da bude izrada Nacrta izmene ustava, redigovanog po članovima.

Radna grupa za izradu analize izmene ustavnog okvira: nesaglasni su stavovi 3. i 4. člana 4. Ustava!

„Prvo, sudska vlast je prema svojoj prirodi, drukčija od izvršne i zakonodavne… izraz „međusobna kontrola“ se ne može pomiriti sa zahtevom iz st. 4. („sudska vlast je nezavisna“). Drugo, formulacija stava 3. je, premda prisutna u drugim ustavima, neprimerena ustavima parlamentarnog tipa. Načelo „ravnoteže i uzajamne kontrole“ (cheks and balanses) je odlika predsedničkog sistema, a sistem vlasti prema Ustavu Srbije od 2006. je u osnovi parlamentarni. Treće, čl. 4. st. 3. Ustava ne može se dovesti u sklad sa čl. 145. st. 3 u kojem stoji da „sudske odluke…. ne mogu biti predmet vansudske kontrole“.

Pomenuta radna grupa zaključuje: „Formulacija čl. 4. st. 3 Ustava daje osnov za rešenje da se odlučivanje o izboru sudija deli između Narodne skupštine i Visokog saveta sudstva, čime se ova važna garancija nezavisnosti položaja suda izuzima iz pune nadležnosti sudske vlasti. Da bi se ovo ispravilo potrebno je uraditi jedno od dvoga: izbrisati čl. 4. st. 3 Ustava ili ga preformulisati tako da glasi „odnos zakonodavne i izvršne vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli.“ Zbog svega iznetog, odnose u sistemu vlasti koji nikad nije imao izgrađen sistem vladavine prava i podele vlasti, da bi uopšte zaživeo, treba jasno i naglašeno opredeliti počev od načela Ustava.

U Mišljenju Venecijanske komisije o amandmanima na Ustav Ministarstva pravde – delu II Opšte primedbe, tač. 14, se konstatuje da je zaista važno da je celokupan sistem, uključujući sudstvo, uravnotežen.

Međutim, izraz „međusobna kontrola“ izaziva zabrinutost. Reč kontrola može da izazove sumnju u tumačenju uloga ostalih grana vlasti, naročito izvršne, prema sudovima i dovede do „političke“ kontrole nad sudstvom.

Iz ovih razloga bilo bi bolje izbrisati reči „međusobna kontrola“ iz teksta bilo kojeg budućeg ustava i zameniti ih rečima „biće zasnovana na principu kočnica i ravnoteža (checks and balances)“.

Iako se u Mišljenju VK ističe da je navedeno izlaganje izvan opsega Nacrta amandmana na Ustav, karakteristično je da povodom tog zapažanja, a i mnogih drugih, Ministarstvo pravde nije posegnulo za odgovorom na ovo pitanje koji je predložila stručna radna grupa Komisije za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa 2014. godine, a što je podržano od naših nadležnih pravosudnih organa 2016. i 2018. godine.

S druge strane, u poslednjoj verziji nacrta amandmana na Ustav koju je na svom sajtu 15.10.2018. godine objavilo Ministarstvo pravde stoji da se: „Odnos tri grane vlasti zasniva na međusobnom proveravanju i ravnoteži“ (mutual checks and balances).

U prethodnoj – trećoj verziji stajalo je da se taj odnos zasniva na „međusobnom ograničavanju i ravnoteži“. Ovo ukazuje da je Ministarstvo pravde učinilo sve da se u Ustavu sačuva odredba da se ovaj princip odnosi na sve tri grane vlasti, a da ni u alternativi nije prihvatilo bilo koje rešenje za koje se založila domaća struka i nauka. Pri tome je bitno, da se reči „međusobna kontrola“, suštinski ne razlikuju od reči „međusobno proveravanje“.

Od kojih vrednosti i principa, kapaciteta, i sa kojim zajedništvom, krećemo u novu fazu promena Ustava o pravosuđu…?

U navedenim pitanjima se, bez uvažavanja mišljenja i argumenata onih koji su prema Ustavu i zakonima zaduženi za rad sudova i sudija, odnosno tužilaštava i tužilaca, a svakako i svih drugih iz struke i nauke, ne mogu postići najbolja rešenja. U tom slučaju posledice mogu biti ogromne, nesagledive.

Setimo se samo reizbora svih nosilaca pravosudnih funkcija 2009. godine, ali i velikog pritiska izvršne vlasti i političara.

I danas je uočljivo da kad se pojavi bilo kakva kritika odnosa izvršne i zakonodavne vlasti prema sudskoj ili kritika nekih zakonodavnih predloga izvršne vlasti, nastaje blokada.

Stručna, ali i najšira javnost, ostaje uglavnom uskraćena za relevantne informacije, stav ili diskusiju.

Umesto toga, ad personam se javno prozivaju i vređaju od strane najviših državnih funkcionera, poslanika i tabloida, pojedine sudije ili tužioci koji su se usudili da izreknu kritički ili suprotan stav.

Zašto nadležni organi ne reaguju, iako im je to ustavna, zakonska ili obaveza iz usvojenog Kodeksa ponašanja?

Trebalo bi da se inspirišemo i češće pozivamo na ostvareno jedinstvo, posebno prilikom velike diskusije u pravosudnoj i široj pravničkoj javnosti povodom objavljivanja radnog teksta amandmana Ministarstva pravde na Ustav Republike Srbije 22. januara 2018.

U navedenom kontinuitetu su i stavovi (analiza) VSS od 22. jula 2018. godine o promenama Ustava u oblasti pravosuđa nakon mišljenja Venecijanske komisije.

Simptomatično je da se u činjenicama, pa čak ni u literaturi, koje se navode u Nacionalnoj strategiji razvoja pravosuđa i u revidiranom Akcionom planu za Poglavlje 23, uopšte ne pominju Analize, zaključci i stavovi najviših tela pravosudne vlasti, kao i sudova i tužilaštava, njihovih stručnih udruženja i organizacija, ali ni evropskih stručnih tela poput Konsultativnog veća evropskih sudija o amandmanima Ministarstva pravde na Ustav.

Svi pomenuti dokumenti su objavljeni na srpskom i na engleskom jeziku u knjizi „Svedočanstvo pripreme za promenu Ustava od 2006. godine“, koju je 2018. godine objavilo Društvo sudija Srbije.

Predsednik Republike i dosadašnja premijerka najavljuju da će u fokusu rada nove Vlade biti reforma pravosuđa i posebno njegova efikasnost, pa je jasno da nas odmah po formiranju Vlade čeka intenzivan nastavak ovih procesa.

Zbog toga je, povodom predstojećih imenovanja i izbora za najviše funkcije u Narodnoj skupštini, njenim Odborima, Vladi i Ministarstvu pravde, izuzetno važno da jasno iskažemo svoj stav i argumentaciju.

Takođe, da zahtevamo da funkcioneri koji su uključeni u lanac odlučivanja po ovom pitanju, a posebno oni koje biramo na najviše funkcije u pravosuđu, budu eksperti ili praktičari sa bogatim biografijama i integritetom, koji dobro razumeju status i problematiku pravosuđa, ne samo danas nego i u budućnosti.

Autor je sudija Apelacionog suda u Novom Sadu i član Visokog saveta sudstva