Kako se troši državni novac: Fiskalni savet objavio da je više od 2,5 milijardi evra „otišlo“ bez standardne procedure

Naime, iako bi trebalo da se sredstva iz rezerve odlukom Vlade preusmeravaju na korisnike i projekte za koje se pokaže da za njih budžetom nije bilo predviđeno dovoljno sredstava, u Srbiji to nije uvek slučaj.

Naša Vlada značajan obim novca trošila za vođenje ad hok ekonomskih politika, dok su zvaničnici delili pare iz rezerve kao instant pomoć građanima tokom pandemije. Koliko ovakve mere mogu naneti štete, primer je i epilog povećanja roditeljskog dodatak za rađanje deteta.

„Time je podstaknut rast fertiliteta kod maloletnih Romkinja u meri koja dovodi njihovo zdravlje u opasnost“ , navodi Fiskalni savet u analizi „Tekuća budžetska rezerva i rebalans u Srbiji: Aktuelni izazovi i potrebna unapređenja“.

Od 2018. do 2023. preusmereno najmanje 2,6 milijardi evra bez standardne procedure

Fiskalni savet ukazuje i da je zakonski dozvoljen maksimalan iznos sredstava koja se mogu preusmeriti preko budžetske rezerve, bez odobrenja Skupštine, trenutno preveliki, i stoji na četiri odsto prihoda republičkog budžeta, što u 2024. iznosi oko 700 miliona evra.

„Veliko korišćenje budžetske rezerve bila je uobičajena praksa u prethodnim godinama. Analiza preraspodele sredstava preko budžetske rezerve od 2018. do 2023. otkriva tendenciju Vlade da tekuću budžetsku rezervu sistematski koristi u velikom obimu, tj. blizu zakonskog maksimuma od četiri odsto budžetskih prihoda, a u najmanje dve godine, 2020. i 2022, postoje jasne indikacije da je premašeno i ovo zakonsko ograničenje. To znači da je preko budžetske rezerve od 2018. do 2023. ukupno preusmereno najmanje 2,6 milijardi evra budžetskih sredstava koja nisu prošla standardne procedure planiranja i uključivanja u budžet. Stvarni iznos zapravo je i nešto veći od toga“, ukazuje se u izveštaju.

Iz Fiskalnog saveta upozoravaju i da se budžetska rezerva upotrebljavala za vođenje ad hok ekonomskih politika, što ne bi smela da bude njena namena.

„Korišćenje budžetske rezerve prihvatljivo je onda kad se njime povećava fleksibilnost budžeta na tehničkom nivou ili kad mora brzo da se reaguje na nepredviđene okolnosti,  ali ne i za sprovođenje novih fiskalnih politika. Međutim, u Srbiji se u prethodnim godinama upravo to dešavalo. Neka važne i finansijski izdašne državne politike nisu prolazile kroz standardne faze planiranja i budžetiranja, već su donošene mimo redovnih procedura i Parlamenta. Te politike obično su najavljivali najviši državni zvaničnici na konferencijama za medije, a onda se kao jedan od izvora njihovog finansiranja koristila i budžetska rezerva“, podseća FS.

U analizi se navodi i da je od 2018. do 2023. preko budžetske rezerve isplaćeno oko 400 miliona evra na budžetom neplanirane, nove ekonomske politike.

Najčešće i najveće od tih politika odnosile su se na ad hok mere iz domena socijalne zaštite, odnosno na neselektivne isplate novca stanovništvu. Takođe, na isti način finansirano je i povećanje podsticaja za poljoprivrednu proizvodnju, nove mere populacione politike i drugo.

„Važne politike, uključujući pomenute iz domena socijalne zaštite, podsticaja poljoprivredi, pronatalitetne politike, trebalo bi da budu deo strateških, dugoročno promišljenih odluka države. Ukoliko se one umesto toga vode „od danas do sutra”, preko budžetske rezerve, postoji veliki rizik da ne budu efikasne. Tako je svrsishodnost, nesporno popularnog, neselektivnog deljenja novca građanima, više nego upitna. Problemi socijalne ugroženosti i nezadovoljavajućeg životnog standarda jednog dela stanovnika Srbije trajne su prirode, i ne mogu se rešiti povremenim jednokratnim isplatama novca. Tim pre što su ove isplate bile vezane samo za određenu starosnu dob ili penzionerski status, a ne za objektivnu socijalnu ranjivost korisnika“, podvlače iz Fiskalnog saveta.

Novčani podsticaji za rađanje deteta doveli do rasta fertiliteta maloletnih Romkinja

Određeni problemi uočeni su i kod naprečac donetih mera iz domena populacione politike. Po poslednjim istraživanjima, kažu iz Fiskalnog saveta, novčane mere za podsticaj rađanja dovele su do rasta fertiliteta maloletnih Romkinja u meri koja dovodi njihovo zdravlje u opasnost.

„Čak i na prvi pogled jednostavan program kao što je izgradnja stanova za pripadnike snaga bezbednosti, koji je pokrenut po ubrzanoj proceduri, a finansiranje započeto iz budžetske rezerve, imao je brojne neefikasnosti. Završetak radova probio je prvobitne rokove, a Zakon koji ovaj program reguliše menjan je usled otkrivenih propusta čak četiri puta od svog prvobitnog usvajanja 2018. godine. Trenutno je pred Skupštinom i njegova peta izmena, kojom se, između ostalog, zabranjuje izdavanje stana kupljenog pod povlašćenim uslovima u zakup u roku od deset godina“, ukazuje FS.

Analiza takođe pokazuje da se pojedini korisnici ovih sredstava pojavljuju daleko češće od drugih, te da čak 249 od ukupno 1.305 analiziranih rešenja odnosilo se na svega tri grupe korisnika, na lokalnu samoupravu, verske organizacije i  sportske saveze. Ukupna sredstva koja su za njih isplaćena kroz budžetsku rezervu od 2018. do kraja 2023. iznose oko 365 miliona evra (225 miliona lokal, 75 miliona verske organizacije i 65 miliona sportski savezi).

Poreski obveznici često ne znaju na šta se troši budžetska rezerva

Upotreba budžetske rezerve ne prikazuje se dovoljno transparentno pa poreski obveznici često ostaju uskraćeni za informaciju o nameni ovih sredstava. Specifičnost budžetske rezerve je i to što se ona u velikoj meri koristi za finansiranje poverljivih državnih rashoda, zbog čega je namena ovih sredstava nepoznata.

U pomenutom periodu FS je pobrojao oko 700 miliona evra potrošenih na ovakav način, a stvarni iznos zapravo je još veći od toga jer nedostaju svi podaci. Postoje brojne dileme povezane s rasprostranjenom poverljivom upotrebom budžetske rezerve.

„Pre svega, može se postaviti jedno očigledno pitanje: da li je moguće da bezbednosne i druge osetljive potrebe Srbije zavise od toga da li će se u budžetu tokom godine osloboditi dovoljan prostor za njih (što budžetska rezerva u suštini predstavlja)?“, pitaju iz FS.

Ostalih oko 65 odsto poverljivih rashoda iz budžetske rezerve, trošili su drugi korisnici, uključujući čak i Ministarstvo omladine i sporta. Podaci  pokazuju da su jednaku veličinu rashoda po poverljivim rešenjima realizovali Ministarstvo odbrane i Ministarstvo finansija, a ubedljivo najveći broj pojedinačnih poverljivih rešenja odnosio se na Generalni sekretarijat Vlade.

Tri ključna problema prilikom upotrebe budžetske rezerve

Fiskalni savet ukazuje da u Srbiji postoje najmanje tri problema s upotrebom budžetske rezerve.

Prvi je preveliki obim sredstava koje Vlada može da preraspodeljuje mimo osnovnih mehanizama budžetske kontrole.

Druga slabost je to što u Srbiji ne postoje, kao u nekim drugim zemljama, ograničenja u načinu upotrebe sredstava iz tekuće rezerve. Ona se mogu koristiti za finansiranje suštinski različitih politika, pa čak i za finansiranje potpuno novih fiskalnih mera, čime se umanjuje kredibilitet budžeta kao osnovnog instrumenta za upravljanje javnim finansijama.

Treći problem odnosi se na nedovoljnu transparentnost i loše izveštavanje. Međunarodna preporuka je da Vlada redovno, sadržajno i u standardizovanom formatu izveštava zakonodavnu vlast i poreske obveznike o izvršenim promenama na budžetskim aproprijacijama, što se u Srbiji ne dešava.

Usvajanje rebalansa po hitnoj proceduri

Važan kanal preko kog Vlada vodi fiskalnu politiku bez dovoljne uključenosti građana je i usvajanje rebalansa budžeta po hitnoj proceduri.

Fisklani savet navodi da je u prethodnih pet godina (zaključno sa 2023.) Srbija usvojila čak sedam rebalansa republičkog budžeta.

„Promene fiskalne politike koje su donosili ovi rebalansi bile su neuobičajeno velike. Tim rebalansima (bez 2020. godine) u proseku je najmanje 1,9 milijardi evra preraspoređivano sa različitih ekonomskih klasifikacija (investicije, transferi fondovima obaveznog osiguranja, subvencije, neto budžetske pozajmice i drugo), a menjan je i ukupan iznos budžetskih rashoda. Tako je rebalansima fundamentalno menjana veličina i struktura prvobitno usvojenog budžeta. Međutim, i pored toga što su rebalansi znatno modifikovali fiskalnu politiku zemlje, oni su po pravilu usvajani po hitnoj proceduri, koja ne ostavlja dovoljno vremena za analizu i sadržajnu parlamentarnu raspravu“, podvlači FS.

Kako podsećaju, prosečno vreme za analizu rebalansa usvajanih po hitnoj proceduru iznosilo je svega četiri dana, a za skupštinsku raspravu manje od dva dana.

„Praksa usvajanja rebalansa po hitnoj proceduri skratila je vreme za analizu ovog dokumenta sa zakonom predviđenih 15 dana u redovnoj, na svega četiri dana, dok je vreme rasprave svedeno na manje od dva dana“, podvlači FS.

Vlada da ograniči upotrebu budžetske rezerve na tri pa na dva odsto

Fiskalni savet preporučuje Vladi da dozvoljenu upotrebu budžetske rezerve odmah ograniči na tri odsto budžetskih prihoda, a u srednjem roku na dva odsto prihoda.

„Analiza Fiskalnog saveta pokazala je da se budžetska rezerva u Srbiji preširoko koristi, za namene koje nisu u duhu ovog instrumenta. Prvi korak u rešavanju ovog problema bio bi zakonsko umanjenje dozvoljenog iznosa koji se može preraspodeliti na ovaj način. U kratkom roku moguće i lako izvodljivo je da se veličina tekuće budžetske rezerve umanji sa sadašnjih četiri odsto budžetskih prihoda na tri procenta. U srednjem roku, nakon definisanja održivog sistematskog rešenja za finansiranje pojedinih standardnih korisnika budžetske rezerve, tekuću rezervu poželjno je dodatno umanjiti na dva odsto budžetskih prihoda“, savetuje Fiskalni savet i dodaje da bi namena za koju se može koristiti budžetska rezerva trebalo da se jasno definiše i ograniči.

Informisati poreske obveznike o trošenju budžetske rezerve

Izveštavanje o korišćenju budžetske rezerve takođe je trenutno nedovoljno dobro uređeno. Praćenje korišćenja budžetske rezerve u realnom vremenu preko Službenog glasnika ima svoja velika ograničenja. Takvo izveštavanje nije potpuno, jer se u Službenim glasnicima ne objavljuju poverljiva rešenja, a formalna obrazloženja za korišćenje budžetske rezerve često se pišu generički, bez bilo kakvog korisnog sadržaja.

Prekinuti usvajanje rebalansa po hitnom postupku

Mora se prekinuti s praksom usvajanja rebalansa budžeta po hitnom postupku, podvlači Fiskalni savet.

„U prethodnim godinama, rebalansi budžeta donosili su toliko velike promene fiskalnih politika da su oni imali istu „težinu“ kao redovni budžeti. Zbog toga je sadašnja praksa da se rebalansi usvajaju po hitnom postupku jako loša“, zaključuje se u ovoj studiji.