FS objavio studiju o javnim investicijama u Srbiji: Da li vlast dobro raspolaže novcem iz budžeta?

Uprkos tome, cena projekata koju plaćaju građani Srbije se slabo ili nikako ne obrazlaže, a odabir prioriteta i izvođača radova nejasan je i netransparentan.

Šta je najviše „poguralo“ rast javnih investicija?

Toliki rast investicija Fiskalni savet vidi kao posledicu četiri činioca koja nisu uobičajena u drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope, a ne kao rezultat sistematičnih promena koje je FS ranije predlagao.

Razlog je to što se najveći broj projekata sprovodi po posebnim postupcima, odnosno prema leks specijalisu. To znači delimično ili potpuno izuzeće projekata iz opšte zakonske regulative u oblasti javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje. Primeri toga su Moravski koridor i Ekspo 2027 s Nacionalnim stadionom i pratećom infrastrukturom.

Na porast javnih investicija uticalo je i značajno ulaganje u sektor bezbednosti, odnosno u opremu i naoružanje za vojsku i policiju. Ova ulaganja takođe su zakonski izuzimana iz standardnih procedura javnih nabavki, selekcije i drugo.

Rastu su doprinele i vanredne investicije u zdravstvu, posebno u vreme pandemije, koje su bile značajno veće nego u zemljama CIE. Te nabavke su dobrim delom preskakale uobičajene procedure, a informacije o troškovima, nabavljenim količinama bile su poverljive u meri koja prevazilazi međunarodne standarde. Prema oceni Fiskalnog saveta, verovatan razlog za to je što je zdravstveni sistem Srbije krizu dočekao s lošijom opremljenošću nego što je bio slučaj sa zdravstvenim sistemima drugih zemalja CIE.

Četvrti činilac jesu velike nabavke robnih rezervi i rezervi energenata koje su najizraženije bile u 2022. godini. Ovo povećanje rezervi može se najvećim delom povezati s energetskom krizom, pa FS ocenjuje da je zato privremene prirode.

Dobre i loše strane aktuelnog upravljanja javnim investicijama

U izveštaju se navodi da je zaokret u upravljanju javnim investicijama zaobilaženjem standardnih procedura doneo u prvi mah uglavnom pozitivne efekte. Ostvareno povećanje javnih investicija imalo je pozitivan uticaj i na privredni rast, zaposlenost i privatne investicije, a istovremeno nije doveo do preteranog zaduživanja zemlje, niti do povećanog rizika od makroekonomske nestabilnosti.

Osim toga, zaobilaženje procedura ubrzalo je sprovođenje projekata i „otkočilo“ pojedine projekte čija je realizacija kasnila godinama, kao što su, recimo, Moravski koridor ili Mađarsko-srpska železnica.

Ipak, Fiskalni savet upozorava da dominantan model upravljanja javnim investicijama ima brojne slabosti i rizike.

Preterana proizvoljnost u selekciji projekata dovodi do realizacije investicija diskutabilne opravdanosti, kao što su fabrika vakcina ili sportski objekti.  U isto vreme, zapostavljaju se mnogi važni sektori, pre svega zaštita životne sredine i obrazovanje.

Osim toga, „ubrzane“ projekte karakterišu upitni troškovi i izražene naknadne korekcije prvobitno ugovorene cene radova naviše.

Uslovi zaduživanja za velike projekte koji se sprovode po nestandardnim procedurama po pravilu su nepovoljniji u odnosu na standardne procedure.

I naposletku, zaobilaženje standardnih procedura počinje postepeno da smanjuje pozitivne ekonomske efekte javnih investicija na privredni rast i društveno blagostanje (loš izbor projekata, prekomerno angažovanje stranih preduzeća i drugo).

Fiskalni savet ističe da slabosti vođenja investicione politike van uređenog institucionalnog i proceduralnog okvira s vremenom postaju sve izraženije, te da sadašnji model sprovođenja javnih investicija nije dugoročno održiv. Kako piše u izveštaju, takav model je iscrpio svoje pozitivne efekte i, ukoliko se nastavi, preti da uskoro počne da donosi više štete nego koristi.

Izbor projekata nije u skladu sa potrebama zemlje

Usled proizvoljne selekcije projekata, Fiskalni savet upozorava da sektorska struktura javnih investicija nije usklađena sa objektivnim potrebama zemlje, i da je preterana proizvoljnost u odabiru projekata dovela je do toga da su neki sektori, poput zaštite životne sredine i obrazovanja neopravdano zapostavljeni.

Osim toga, da su čak i u okviru pojedinačnih sektora u koje se trenutno snažno investira određene podoblasti zapostavljene. Kao primer za to Fiskalni savet navodi nedovoljno ulaganje u lokalnu putnu mrežu o kojoj se ne vodi previše računa tokom pojačane izgradnje auto-puteva. Osim toga, ističe i da je diskutabilan kvalitet putne mređe, jer je u Srbiji manje od 70 odsto puteva izgrađeno od savremenih materijala kakvi su asfalt i beton, a preko 30 odsto čine kolovozi od zastarelih materijala (tucanik i zemljani put).

Drugi problem suviše proizvoljne selekcije projekata je to što se velika sredstva odlivaju na projekte upitne opravdanosti, poput pojedinih neproduktivnih ulaganja u zdravstvu ili ulaganja u sportske objekte, kao na primer, izgradnju bolnice u Batajnici kojoj nije promenjena namena ili podizanje fabrike vakcina.

Sa druge strane, zbog višedecenijski nedovoljnih javnih investicija u zaštitu životne sredine i komunalnu infrastrukturu situacija u ovom sektoru je kritično loša. Prema viđenju FS, ozbiljni problemi postoje u svim oblastima, jer priključak na javnu kanalizaciju nema trećina stanovnika, infrastruktura za prečišćavanje otpadnih voda jedva da postoji, na vodovodnoj mreži se izgubi previše vode za piće,  postoje  problemi u sistemu za upravljanje otpadom, a čak 3,7 miliona stanovnika izloženo je vazduhu koji je zvanično ocenjen kao prekomerno zagađen.

Još jedna oblast u kojoj su zapostavljene javne investicije je obrazovni sistem, što ilustruje podatak da je u Srbiji predškolskim obrazovanjem obuhvaćeno 69 odsto dece uzrasta između tri godine i polaska u osnovnu školu, dok je u zemljama CIE ovaj pokazatelj u proseku iznosi 88 procenata.

FS navodi i da Srbija raspolaže sa mnogo manje učionica i laboratorija na 10.000 učenika od Rumunije, koja i sama predstavlja primer zemlje sa nedovoljnim ulaganjima u sektor obrazovanja.

Rizici investiranja kroz nestandardne procedure

Fiskalni savet upozorava da manjak kontrole uz izostanak tenderskih procedura može neopravdano da poveća cenu investicionih projekata, i da je moguće je da je to slučaj i u Srbiji.

Nepostojanje tržišne konkurencije prilikom ugovaranja radova može da dovede do toga da ugovorena cena izgradnje ne bude najpovoljnija po državu, pa tako nije isključeno da izgradnja auto-puteva po ubrzanoj proceduri rezultira većom cenom nego što je to bilo ranije, kad su se sprovodili tenderi.

Osim toga, FS navodi da će pogoršanje uslova zaduživanja za nove investicione projekte imati ozbiljne budžetske implikacije. Krediti za najnovije projekte sve više uzimaju na otvorenom tržištu i oni su ubedljivo najskuplji. Primer za to je finansiranje prvog dela Ekspa s Nacionalnim stadionom. Država je za te potrebe izdala osmogodišnje obveznice u vrednosti od 150 mlrd dinara po kamatnoj stopi od sedam odsto. Kako navodi FS, samo plaćanje kamate na ove obveznice koštaće poreske obveznike oko 700 miliona evra, plus nova zaduživanja koja povlače dodatne troškove kamata.

Preporuke Fiskalnog saveta

Sadašnji model nestandardnog vođenja investicione politike države iscrpio je svoje pozitivne efekte – Srbija bi trebalo da se kontrolisano vrati u uređen sistem, poručuje Fiskalni savet.

Kako navodi, iako nije moguće naglo prekinuti realizaciju projekata koji su započeti po nestandardnim procedurama, treba obratiti pažnju na važne projekte koji će se ugovarati od 2024. godine.

Prema FS, oni bi morali da počnu da se realizuju uz punu primenu Zakona o javnim nabavkama, Zakona o eksproprijaciji i Uredbe o kapitalnim projektima, ne samo zbog unutrašnjih razloga, već i zbog usklađivanja sa zahtevima EU.

U izveštaju se podvlači i da je potrebno odmah pokrenuti reforme kojima bi se otklonila uska grla u sprovođenju javnih investicija po redovnim procedurama. Drugim rečima, u Srbiji postoje veliki problemi u primeni postojećih zakona o eksproprijaciji, javnim nabavkama, planiranju i izgradnji, legalizaciji, funkcionisanju katastra i drugo.

Fiskalni savet ukazuje i da je važno da se odmah objave studije izvodljivosti za sve velike investicione projekte države. Takođe, da je potrebno dosledno sprovođenje zakonskih obaveza o dugoročnom planiranju i redovnom praćenju javnih investicija, što trenutno nije slučaj.

Potrebno je zaustaviti praksu prekomernog izuzimanja javnih investicija iz ključnih delova predimplementacione faze projektnog ciklusa. Uredba o kapitalnim projektima omogućava veliki stepen diskrecije Vladi pri određivanju investicija „od posebnog značaja“. Takvi projekti onda ne moraju da prolaze kroz suštinski najvažniji deo pripremne faze (ocenjivanje i rangiranje prema značaju u odnosu na druge projekte), već se direktno uključuju u listu prioriteta.

S tim u vezi, preporuka saveta je da se procedura za dodelu statusa projekta od posebnog značaja učini rigoroznijom, tj. da se ovaj institut ograniči samo na retke i izuzetne okolnosti. Takođe, da dodela posebnog statusa projektima prolazi i skupštinsku raspravu.

FIskalni savet ukazuje i da investicije kroz javno-privatna partnerstva takođe mogu da zaobiđu najvažnije delove projektnog ciklusa, što bi trebalo bolje regulisati. Zato bi, kako navode, trebalo što pre uvesti JPP u jedinstven sistem upravljanja javnim investicijama i povećati njihovu transparentnost.

Naposletku, FS ukazuje da je potrebno redovno i transparentno izveštavanje i tokom trajanja projekta. Kao primer dobre prakse navodi BiH. koja na internet stranici javnog preduzeća Autoceste FBIH redovno objavljuje podatke o realizaciji investicija u oblasti saobraćajne infrastrukture.