Izazovi koncepta javno-privatnog partnerstva u Srbiji

Rešenost Vlade da kontroliše spoljni dug i budžetski deficit trebalo bi da prati i efikasno pružanje javnih usluga kako bi se omogućio očekivani nivo kapitalnih investicija. Rastuća potreba da se investira u projekte od opšteg interesa i unapređenje infrastrukture zahteva stvaranje adekvatnog pravnog i institucionalnog okvira. Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (usvojen 2011. godine) prvi put je u srpski pravni sistem uveden pojam javno-privatnog partnerstva (JPP). Od tada je u Srbiji, od više hiljada predloženih, realizovano tek dvadesetak manjih JPP projekata, uglavnom u sektorima javnog prevoza, energetike i vodosnabdevanja, održavanja puteva, garaža i druge infrastrukture. Doduše, sprovedena su i dva tendera za veće projekte, koji su bar u odnosu na kredibilitet ponuđača i vrednost posla, od izuzetnog značaja za privredu Srbije. Reč je o koncesiji za Aerodrom „Nikola Tesla“, kao i sanaciji deponije u Vinči koji uključuje kombinovanu proizvodnju električne energije i toplote iz postrojenja za preradu otpada. Reč je o projektima vrednim više stotina miliona evra.

Javno-privatna partnerstva bi trebalo da budu ekonomski efikasna, ali i društveno odgovorna. Ekonomska logika tog koncepta podrazumeva veću vrednost dobijenu ulaganjem sredstva javnog sektora od one koja bi se dobila korišćenjem tradicionalnog modela finansiranja (npr. iz budžeta). Činjenica je, takođe, da javnom sektoru obično nedostaje odgovarajući nivo stručnosti, tehničkog, pravnog i operativnog znanja i iskustva da sam realizuje složene infrastrukturne projekte, tako da je uključivanje privatnog partnera, gotovo po pravilu, praktičnije rešenje od angažovanja spoljnjih konsultanata i dobavljača, ili zaduživanja na dugoročnoj osnovi. To se najbolje može videti na primeru neke opštine, bolnice ili škole u kojima je sistem energetskog snabdevanja neefikasan i u lošem stanju, a gotovo po pravilu manjka im stručan kadar, koji bi mogao da pripremi adekvatan projekat sanacije i modernizacije sistema. Najčešće im manjkaju i finansijskih sredstava da angažuje spoljne stručnjake, uposle radnu snagu i jednokratno nabave novu opremu. U tom slučaju ne preostaje im ništa drugo nego da se zaduže i dodatno opterete svoju imovinu. Ili da, i inače niske, budžetske prihode usmere ka unapređenju javne infrastrukture, što u praksi znači zanemarivanje čak i prioritetnijih kratkoročnih ciljeva a često i neefikasno sprovođenje projekta. Nasuprot tome, JPP otvara nove mogućnosti. Konkretno, u oblasti energetske efikasnosti moguće je da javna ustanova raspiše konkurs za izbor privatnog partnera, da nakon otvorenog i konkurentnog postupka bude izabrana kompanija sa najpovoljnijom ponudom i najboljim referencama i kapacitetima, koja će potom, umesto te ustanove, sprovoditi i održavati ceo projekat, na određeni period. Pritom bi ukupan trošak za javnu ustanovu ostao identičan onom pre realizacije JPP projekta, s tim što bi se sada deo od ukupno izdvojenih sredstava plaćao kao naknada privatnom partneru, a ostatak snabdevaču, budući da bi zbog primenjenih mera energetske efikasnosti trošak snabdevača bio znatno niži. I što je posebno važno, po isteku partnerstva, infrastruktura i oprema ostaju kao imovina javnog sektora koja se koristi bez posebne naknade.

Imajući sve ovo u vidu, ne čudi što su JPP projekti u državama Evropske unije premašili vrednost od 300 milijardi evra, te da čitav region Jugoistočne Evrope ovaj koncept vidi kao veliku šansu za unapređenje infrastrukture na najefikasniji način. Ipak, da bi postupak JPP bio opravdan potrebno je da izbor privatnog partnera bude konkurentan, te da se prethodna analiza ekonomske opravdanosti tzv. value-for-money, obavi na objektivan način. U Srbiji je, međutim, potrebno uložiti još mnogo napora kako bi se potencijal ovog značajnog tržišta iskoristio. Do sada su najveći infrastrukturni projekti uglavnom realizovani po tradicionalnom modelu finansiranja i izgradnje u okviru bilateralnih međudržavnih sporazuma, a samo zanemarljivi broj kroz JPP i koncesije. Dva su osnovna izazova za dalji razvoj JPP tržišta u Srbiji – jedan se odnosi na kapacitet Komisije za javno-privatno partnerstvo (osnovana 2012. godine), a drugi na javne subjekte koji bi trebalo da budu partneri u projektima.. Pozitivno mišljenje Komisije je neophodan preduslov za razvoj bilo kog JPP projekta, ali Komisija u praksi često nije u stanju da pruži adekvatnu podršku u pripremi i implementaciji projekata, s obzirom na to da u ovom trenutku broji samo devet članova koji, po pravilu, imaju i druge nadležnosti u oblasti rada. To je nedovoljan broj imajući u vidu desetine predloga projekata koji na mesečnom nivou stižu Komisiji na proveru i ocenu. Stoga bi bilo neophodno dodatno ojačati kapacitete Komisije, pre svega u pogledu brojnosti ljudskih resursa, ali i njihove stručne osposobljenosti.

Drugi izazov predstavljaju ograničeni resursi i raspoloživo znanje i iskustvo javnih partnera. Činjenica je da se JPP umnogome razlikuje od klasičnih javnih nabavki. Reč je, pre svega, o složenom projektnom planiranju kao i o suštinski dugoročnom odnosu gde i sam javni subjekt ima određene višegodišnje obaveze (saradnja, direktni ugovor sa finansijerom privatnog partnera i slično). Trenutno je situacija u Srbiji takva da su mnogi javni subjekti previše oprezni prilikom procene opravdanosti realizacije JPP projekata, što se, donekle, i može razumeti budući da je reč o relativno novom konceptu. Stoga je od ogromne važnosti da se i službenici u javnom sektoru adekvatno osposobe za proceduru, uslove i efikasni način sprovođenja JPP i koncesija. Da bi se to dogodilo bilo bi neophodno da se raspoloživo znanje podeli među predstavnicima svih nivoa vlasti i „uveže“ sa radom Komisije, zatim da se kroz obuku i razmenu iskustava sa stručnjacima iz zemalja u regionu i sa međunarodnog tržišta dođe do neophodnog stepena obučenosti za pripremu i realizaciju ovih projekata. Pritom je politička podrška od ključnog značaja, našta ukazuju iskustva i mnogo razvijenijih privreda od naše.

Autor je partner u CMS Beograd i predsednik Odbora za infrastrukturu i industrijalizaciju FIC