Profesor Arsić za Forbs: Šta se može očekivati od novog sastava Fiskalnog saveta?

Prvi fiskalni saveti formirani su nakon Drugog svetskog rata, da bi u naredne tri-četiri decenije bilo osnovano svega nekoliko. Intenzivnije formiranje fiskalnih saveta počelo je tokom 90-tih godina, a naročito nakon Svetske finansijske krize, tako da sada u svetu postoje fiskalni saveti u oko 50 zemalja, piše u autorskom tekstu za Forbs Milojko Arsić, profesor Ekonomskog fakulteta Univerziteta u Beogradu.

U Srbiji je formiran 2011. godine i bio je među prvima u zemljama centralne i istočne Evrope. Nadležnosti fiskalnih saveta se razlikuju od jedne do druge zemlje, ali najčešće su njihovi zadaci analiza i ocene predloženih mera fiskalne politiike, ocena održivosti fiskalne politike i provera vladinih makroekonomskih predviđanja.

Čemu služe Fiskalni saveti

Važno je pitanje zbog čega se osnivaju fiskalni saveti, odnosno čemu oni služe, kad već postoje vlade, koje su izabrane na izborima i ministarstva finansija u kojima rade kompetentni stručnjaci?

Osnovni razlog za formiranje fiskalnih saveta je potreba da se mere fiskalne politike ocene od strane kompetentnog državnog organa, koji je pri tome nezavisan od vlade. Iskustva starih demokratija su pokazala da ni u njima vlade nisu imune od toga da fiskalnu politiku stave u funkciju partijskih ili ličnih interesa.

Opštije rečeno, politike koje su u interesu vladajućih stranka ili pojedinaca ne moraju da budu u skladu sa dugoročnim interesima društva. U demokratskim društvima vladajuće stranke su sklone da uoči izbora povećaju potrošnju i dohotke građana i smanje poreze, kako bi pridobile podršku glasača.

Takva politika ponekad nije dugoročno održiva, jer dovodi do fiskalnog deficita koji će u budućnosti morati da se smanji kroz povećanje poreza i smanjenje rashoda.

U nerazvijenim demokratijama sklonost vlasti da zloupotrebe fiskalnu politiku još je veća i ona, osim povećanja potrošnje i smanjenja poreza uoči izbora, obuhvata relativno veliko neproduktivno rasipanje društvenih resursa kroz donošenje nekompetentnih odluka i koruptivne aktivnosti.

Krajnji rezultat dugoročno neodržive fiskalne politke u nekoj zemlji je kriza javnog duga, odnosno bankrot države, koji za posledicu ima recesiju, a potom i dugogodišnju stagnaciju.

Zaposleni u vladi i ministarstvu finansija, podređeni su vladi i ministarstvu finansija koje su postavile vladajuće stranke i kritikovanje ili osporavanje vladinih politika, po pravilu se završava njihovom smenom, suspendovanjem ili čak otpuštanjem, bez obzira na njihovu stručnost, kao i to da li su konkretnom slučaju bili u pravu.

Iako u razvijenim zemljama u ministarstvu finansija radi veći broj doktora ekonomskih, statističkih i drugih nauka to nije garancija da će njihove analize vladinih politika biti u skladu sa profesionalnih standardima, jer njihov status i napredovanje zavisi od onih koje treba da analiziraju i ocenjuju. Stoga stručne i nepristrasne analize ekonomske politike i privrednih kretanja u okviru državnog sektora mogu da urade samo organi koji nisu potčinjeni vladi, kao što je to slučaj sa fiskalnim savetima.

Izmeštanje fiskalne politike iz nadležnosti vlada nije mogućE u demokratskim društvima, jer fiskalna politika predstavlja finansijski odraz svih drugih politika, pa vlada bez prava da kreira i sprovodi fiskalnu politiku ne bi bila vlada. Kompromis između demokratkog principa da vlada kreira fiskalnu politiku i potrebe da se ograniči zloupotreba fiskalne politike pronađen je u ustavnom ili zakonskom određivanju fiskalnih pravila kojima se postavljaju ograničenja za fiskalnu politiku i formiranju fiskalnih saveta.

Fiskalni saveti nemaju nadležanost da kreiraju fiskalnu politiku niti da sankcionišu vladu, pa se stoga njihov uticaj ostvaruje kroz objavljivanje različitih analiza u kojima se analizira fiskalna politika. Efekti analiza i ocena fiskalnog saveta, mogu u određenoj meri da utiču na stavove građana prema vladi, ali taj uticaj zavisi od preferencije građana, kao i od slobode medija.

Ako građani razmišljaju dugoročno tada će analize i ocene fiskalnog saveta verovatno uticati na njihove stavove o politici vlade, ali ako razmišljaju kratkoročno tada će verovatno podržati mere vlade kojima se kratkoročno povećavaju dohoci, bez obzira na analize i ocene fiskalnog saveta. Da bi analize i ocene fiskalnog saveta imale potencijal da utiču na stavove građana, nužan uslov je da one budu dostupne širokoj javnosti, za šta je neophodna sloboda medija.

Potreba za fomiranjem fiskalnog saveta u Srbiji je bila još veća nego u slučaju razvijenih demokratskih zemalja, jer sklonosti vlada ka zloupotrebi fiskalne politike u Srbiji i zemljama prethodnicima imaju dugu istoriju, o čemu svedoče krize javnog duga, ali i dugotrajni periodi visoke inflacije uz dve hiperinflacije.

Osim toga, stručni kapaciteti u Ministarstvu finansija, lokalnim samoupravama i javnim preduzećima u Srbiji su dosta skromni, što ima za posledicu donošenje loših odluka. Poređenja radi, u Ministarstvu finansija Slovenije u godini formiranja Fiskalnog saveta u Srbiji je radilo 10-tak doktora ekonomskih, matematičkih i pravnih nauka, dok u Ministarstvu finansija Srbije nije bio nijedan. Iako su analitički kapaciteti Ministarstva finansija Srbije tokom poslednje dve i po decenije znatno unapređeni kroz saradnju sa EU i MMF, oni su i dalje manji od kapiciteta zemalja zapadne i centralne Evrope.

Šta je Fiskalni savet Srbije uradio?

Dakle, potreba za formiranjem fiskalnog saveta u Srbiji je bila nesporna, ali je važno pitanje kakav je bio njegov rad tokom poslednjih 14 godina.

Fiskalni savet Srbije je u navedenom periodu redovno analizirao budžete, njihov rebalans, kao i fiskalne strategije. Osim toga Fiskalni savet Srbije je ukazivao na probleme u budžetu i javnim preduzećima i nudio rešenja kako da se izbegnu potencijalne krize.

Tako je, na primer, Fiskalni savet sredinom 2012. godine predložio program fiskalne konsolidacije čijom primenom bi se zaustavio rast javnog duga, a da pri tome ne bi bilo neophodno smanjivanje plata i penzija u javnom sektoru. Predstavnici tadašnje i sadašnje vlasti su ignorisali predlog i obećavali da će se fiskalni problemi rešiti uštedama u javnim nabavkama u iznosu od 2 odsto BDP i prepakivanjem dugova države.

Dodatno najavljivali su bolju naplatu poreza zamenom prinudne naplate i kampanjom za dobrovoljno plaćanje poreza. Naravno, navedene mere nisu imale nikakav efekat na smanjenje fiskalnog deficita i usporavanje rasta javnog duga pa je Vlada u saradnji sa MMF, krajem 2014. godine primenila znatno rigoroznije program fiskalne konsolidacije, od onog koje je bio predložen 2012. godine.

Fiskalni savet Srbije je podržao mere vlade kao nužne iako se radilo o krajnje nepopularnim merama, kao što su smanjenje plata i penzija i povećanje poreskih stopa. Fiskalni savet je nakon 2016. godine objavio nekoliko analiza u kojima je dokazivao da neadekvatno upravljanje EPS-om vodi do problema u proizvodnji električne energije i finansijskih problema u preduzeću koji će imati značajne fiskalne implikacije.

Predstavnici vlade su sa negodovanjem reagovali na takve analize i negirali postojanje problema, sve dok u EPS-u nije došlo do havarije i drastičnog pada prozvodnje koji je preduzeće koštao više od 1,5 milijardi evra.

Fiskalni savet je u nekoliko analiza ukazivao na negativne posledice velike korupcije na privredni rast Srbije, što su ključni ljudi aktuelnog režima odlučno demantovali. Radio je i veliki broj srednjoročnih stukturnih analiza, koje su davale dobru podlogu za kreiranje fiskalne, ali i ukupne ekonomske politike politike. Tako, na primer Fiskalni savet je predlagao refome penzijskog sistema, javnih preduzeća, poreske reforme, povećanje ulaganja u javnu infrastruskturu, obrazovanje, zdravstvo…

Za svoj rad su prethodnih godina dobijali pozitivne ocene od Međunarodnog monetarnog fonda i instituta koji se bave analizom fiskalne politike.

Fiskalni savet je nekoliko puta iznosio argumente da su ocene ostvarenih rezultata Srbije u dokumentima vlade preuveličane, dok su projekcije budućnosti neutemeljeno optimistične, što su predstavnici vlasti tumačili kao mešanje Fiskalnog saveta u političke procese.

Generalno, Fiskalni savet je tokom poslednjih 12 godina odudarao od ostalih državnih organa, koji su svoje analize usklađivali sa propagandom vladajućeg režima. Predstavnci vlasti su često izražavali nezadovljstvo radom Fiskalnog saveta imputirajući mu političku pristrasnost i uskogrudo gledanje na stvari. Osim čestih medijskih kritika od strane vladajućeg režima, postepeno je počela zamena incijalnog sastava Fiskalnog saveta koji su činili profesor Pavle Petrović (predsednik) i članovi Vladimir Vučković i Nikola Altiparmakov.

Najpre je 2020. godine Vladimir Vučković podneo ostavku na članstvo u Fiskalnom savetu, a umesto njega izabran je Bojan Dimitrijević, koji je do izbora u Fiskalni savet bio član vladajuće stranke SNS. Potom je u julu ove godine za predsednika Fiskalnog saveta izabran profesor Blagoje Paunović umesto Pavla Petrovića koji je prethodnih godina ključno usmeravao rad Fiskalnog saveta Srbije.

Očekivanja od novog sastava

Stoga se postavlja pitanje da li će i kako promene sastava Fiskalnog saveta u Srbiji uticati na njegov rad u budućnosti? Iako su takve procene uvek neizvesne, ocenjujem da se neke promene verovatne.

Najpre, u budućnosti se mogu očekivati povoljnije ocene vladinih politika od strane Fiskalnog saveta, kao i smanjenje i ublažavanje kritika vladinih politika.

Takođe, može se očekivati smanjenje agilnosti Fiskalnog saveta, što znači da će biti znatno manje analiza o tome kakve politike i reforme treba sprovoditi.

Promena načina rada Fiskalnog saveta verovatno će biti postepena, a krajnji rezultat bi mogao da bude da se Fiskalni savet postane neka vrsta pomoćnog organa Vlade, umesto da bude nezavisni analitičar vladinih politika.

Ukoliko bi stvari išle u ovom smeru Fiskalni savet bi izgubio osnovnu svrhu zbog koje je osnovan, a to je da nezavisno analizira i ocenjuje politiku Vlade.

Sposobnost Fiskalnog saveta da nastavi sa kreiranjem kvalitetnih analiza će biti dovedena u pitanje, ukoliko mladi istraživači, koji su tokom prethodne decenije dostigli visok nivo znanja u raznim oblastima ekonomije, napuste ovu ustanovu.

Moguće je zamisliti malo verovatan scenario prema kome bi Fiskalni savet nastavio da obavlja svoju funkciju u skladu sa zakonskim ovlašćenjima i najboljom praksom u svetu. Ipak, i u tom slučaju nije izvesno da li će kvalitet njegovih analiza, ostati na dosadašnjem nivou, s obzirom na ključnu ulogu koju je Pavle Petrović imao u radu Fiskalnog saveta.