Pavle Petrović: Javne investicije moraju da se povećaju za 50 odsto

Tako je zaustavljen gotovo nekontrolisan rast javnog duga i izbegnuta je duboka kriza kojoj se zemlja u 2014. veoma približila. Međutim i pored ovih, nesporno dobrih rezultata, sprovedena fiskalna konsolidacija nije se izborila sa velikim brojem dugogodišnjih strukturnih problema u javnim finansijama iako je i to bilo prvobitno planirano. Zbog toga javne finansije Srbije nisu još uvek dobro uređene i ne deluju podsticajno na privredni rast – kaže u razgovoru za Danas Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta i profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu.

* U kojoj meri su ispunjeni ciljevi iz dela strukturnih reformi?

– Upravo u ovom svom delu fiskalna konsolidacija najviše je podbacila. Praktično ništa nije urađeno na reformi najvećih državnih sistema, prosvete i zdravstva, a usluge koje ovi sektori pružaju građanima kotiraju se veoma loše na svim relevantnim međunarodnim listama. Iako je odavno bilo najavljeno da će sistem zarada u javnom sektoru da se uredi, odnosno da bude pravičan, objektivan i transparentan, taj posao nikako da se završi. Umesto toga, iz godine u godinu povećanje zarada određuje se paušalno po različitim sektorima države, bez jasnih kriterijuma gde je to povećanje opravdano, a gde nije. Takođe, još nisu napravljene dobre sistematizacije kojima bi se tačno utvrdilo gde država ima višak, a gde manjak zaposlenih. Pošto toga nema, na snazi je i dalje privremena mera zabrane zapošljavanja koja je trebalo da se ukine još 2015, a koja loše utiče na kvalitet javne uprave u srednjem roku. Pored svega navedenog, budžeti lokalnih samouprava su u vrlo lošem stanju, javne investicije su nedovoljne i mnogo toga još uvek nije uređeno, a trebalo je. Možda najveći strukturni problem javnih finansija ipak predstavljaju neuspešna javna i državna preduzeća. Uprkos obećanjima, nijedno javno preduzeće sem Železnica suštinski se ne reformiše, a završetak privatizacije državnih preduzeća kojima se loše upravlja odlaže se iz godine u godinu.

* Da li postoji opasnost da se rizici iz poslovanja javnih i državnih preduzeća preliju na budžet?

– To nije samo rizik, to se zapravo stalno dešava. Na primer, GSP Beograd, Resavica, Azotara, bez prestanka primaju veliku pomoć države i ne plaćaju sve svoje račune. Azotara se svake godine implicitno subvencioniše sa oko 15.000 evra po zaposlenom, koliko ovo preduzeće ne plati isporučenog gasa Srbijagasu. U javnosti se dosta polemiše oko toga da li nam se isplate slične subvencije za strane investitore – a ova državna preduzeća takve i veće iznose po zaposlenom dobijaju, ne jednom, već svake godine i nakon toga nastavljaju da ostvaruju loše rezultate. U 2017. (i najverovatnije 2018) troškovi koje država ima zbog neuspešnih javnih i državnih preduzeća nešto su manji nego u prethodnim godinama, jer najveći državni gubitaši (Srbijagas, RTB Bor i Petrohemija) trenutno ne prave gubitke. Ipak, bolje poslovanje ovih preduzeća nije posledica njihovih reformi i investicija, već povoljnog odnosa svetskih cena njihovih proizvoda i sirovina koje koriste. Ovakva profitabilnost, međutim, može da se izgubi istom brzinom kojom je nenadano došla.

* Koja preduzeća predstavljaju najveće rizike za javne finansije?

– Najveća preduzeća nose i najveće rizike. Na primer, RTB Bor je svojim neuspešnim poslovanjem kumulirao dugovanja od preko milijardu evra i sada pojedini stari poverioci tog preduzeća tuže i dobijaju sporove protiv države (Mitilineos). Slično tome, država je pre nešto više od godinu dana platila deo duga Petrohemije prema NIS-u od oko 100 miliona evra. Pitanje je koliko još postoji sličnih tužbi i potraživanja kod drugih državnih preduzeća koje sutra mogu da padnu na teret budžeta. Jedini način da se ovi fiskalni rizici preduprede je da se konačno reši sudbina svih državnih preduzeća. Tržišni uslovi za privatizaciju RTB Bora i Petrohemije povoljni su u 2018. i njihova privatizacija mora da bude jedan od prioriteta ekonomske politike Vlade. Druga državna preduzeća poput Azotare, koja i pod ovakvim tržišnim okolnostima prave ogromne gubitke, po svemu sudeći nemaju nikakvu perspektivu i država bi trebalo to da prizna i prihvati.

* Bili ste zagovornici ideje prilikom pravljenja ovogodišnjeg budžeta da se okonča važenje zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, odnosno da se sve penzije vrate na nivo pre smanjenja. Država je drugačije postupila. Kako to komentarišete?

– Pre svega moram da kažem da je privremenim umanjenjem penzija (i plata) krajem 2014. izbegnuta duboka ekonomska kriza i ova mera tada je bila neophodna. Međutim, u 2018. više ne preti neposredna opasnost od krize javnog duga i nema ekonomskog opravdanja da se ono dalje produžava, tim pre što su penzije blizu svog dugoročno održivog nivoa od 11 odsto BDP-a. Verovatno postoji politički problem u tome što bi ukidanje zakona o privremenom umanjenju penzija dovelo do snažnijeg povećanja iznadprosečnih penzija u odnosu na najniže penzije, budući da su 2014. jedino veće penzije bile umanjene. Međutim, to sledi iz stečenih prava na osnovu prethodno uplaćivanih doprinosa, te se ne može sada čitav penzijski sistem proizvoljno menjati tako što će se održavati privremeno umanjenje većih penzija i kada uslovi za to prestanu. Ukoliko se zadržavanje ovog zakona u 2018. godini pravno ospori, to bi moglo predstavljati ozbiljan fiskalni rizik.

* U oceni fiskalne strategije navodite da Srbija već duže vreme, kao i prošle godine, zaostaje privrednim rastom za zemljama CIE. Kolike stope rasta su potrebne da uhvatimo priključak sa njima?

– Privredni rast Srbije još od završetka prvog talasa krize iz 2009. zaostaje za drugim uporedivim zemljama Centralne i istočne Evrope. Zemlje CIE ostvarile su kumulativan rast BDP-a od 2010. do 2017. od 22 odsto, a Srbija svega 6,5 odsto. Zbog toga i životni standard građana Srbije sve više zaostaje ne samo za razvijenijim zemljama CIE poput Češke, Slovenije, Poljske, Estonije, već i za zemljama sa kojima smo do pre deset godina bili uporedivi, poput Rumunije i Bugarske. U 2017. zemlje CIE imale su rast BDP-a od preko 4,5 odsto, a privredni rast Srbije bio je ispod dva odsto. Čak i kad se isključe nepovoljni privremeni činioci na privredni rast u Srbiji – poput suše (poljoprivreda) i problema u poslovanju EPS-a – rast BDP-a u Srbiji bio bi opet manji od tri odsto. Da bi Srbija prestala da zaostaje za uporedivim zemljama, potrebno je da se stopa rasta BDP-a trajno poveća na preko četiri odsto, a ukoliko želi da ih pristiže, Srbija bi morala, u sadašnjem opštem ubrzanju privrednog u Evropi i svetu, da raste preko pet odsto.

* Koji su razlozi zaostatka?

– Razlog vidim u niskim investicijama kako javnog tako i privatnog sektora. U Srbiji se u poslednjih pet godina na investicije ukupno odvajalo 18 odsto BDP-a, a u zemljama CIE oko 22 odsto BDP-a. Pri tom, zemlje CIE koje sada najbrže rastu, poput Rumunije i Estonije, u prethodnih pet godina za investicije su odvajale više od proseka, odnosno oko 25 odsto BDP-a. Srbija bi za pristizanje zemalja CIE trebalo da teži upravo ovom nivou investicija.

* Gde je problem kod investicija javnog sektora?

– Javne investicije trebalo bi da se uvećaju za 50 odsto. Pri tom, ono što se planira za velike infrastrukturne projekte u narednim godinama – Koridore, železničku infrastrukturu u načelu je dovoljno, mada bi trebalo pratiti da li će se te investicije efikasno izvršavati. U proteklim godinama najveći problem sa ovom vrstom investicija bio je upravo to što su radovi kasnili i plan se retko kada ostvarivao. Ipak još veći problem kod javnih investicija su nedovoljne investicije u lokalnu infrastrukturu. To nije samo važno za privredni rast već i za kvalitet života građana. Na primer, u Srbiji postoji više hiljada neuređenih deponija koje zagađuju životnu sredinu, veliki broj stanovnika nema pristup ispravnoj vodi za piće, nema pristup kanalizaciji, otpadna voda se bez prečišćavanja izliva u vodotokove čak i u najvećim gradovima u Srbiji i drugo. Uz sve to država nedovoljno investira u prosvetu i zdravstvo, gde analize takođe pokazuju da po investiranju znatno zaostajemo za drugim uporedivim zemljama. Na kraju, važna poluga za povećanje ukupnih investicija u zemlji su javna i državna preduzeća. EPS na primer godinama ne investira dovoljno i umesto da pokreće privredni rast on ga, kao u 2017, koči. Nekim državnim preduzećima, poput RTB Bora i Petrohemije, koja trenutno ne prave gubitke zbog povoljnih svetskih cena njihovih proizvoda, neophodne su ogromne investicije za dugoročno održivo poslovanje. Država sredstva za ove investicije nema, niti bi ona trebalo da ih sprovodi. To je još jedan razlog zbog kog je veoma važno da se privatizacija ovih preduzeća sprovede u 2018, dok su još tržišni uslovi povoljni.

* Koje su prepreke za značajniji rast privatnih investicija?

– Postoje dva važna kanala preko kojih ekonomska politika Vlade može da utiče na povećanje privatnih investicija. Prvi je da smanji još uvek veliki rizik zemlje tako što će u narednih pet do deset godina da vodi odgovornu fiskalnu politiku sa približno izbalansiranim budžetom. Naime, uprkos poslednjem popravljanju kreditnog rejtinga, sve rejting agencije Srbiju još uvek svrstavaju u neinvesticionu (špekulativnu) zonu. Za razliku od Srbije, većina zemalja CIE, uključujući i neke zemlje okruženja (Mađarska, Bugarska i Rumunija), rangirane su na investicioni nivo. Zbog toga se privrede ovih zemalja mogu zaduživati i investirati pod znatno povoljnijim uslovima. Poboljšanje kreditnog rejtinga Srbije direktno je povezano sa niskim deficitom i smanjenjem previsokog javnog duga. To se neposredno može pokazati tim što je premija rizika Srbije na početku fiskalne konsolidacije bila za 150 baznih poena veća od proseka CIE, a u 2017. ova razlika smanjena je na oko 30 baznih poena. Do dostizanja investicionog rejtinga Srbiji su ostala još dva do tri koraka za koje je preduslov dugoročno održiv izbalansiran budžet i smanjenje javnog duga. Ovo je, nakon fiskalnih poboljšanja u prethodne tri godine, sada dostižno i to je retka prilika koja ne bi smela da se propusti.

* Koliki je napredak napravljen u poboljšanju privrednog ambijenta?

– To je drugi i verovatno najvažniji kanal kojim država može da utiče na povećanje investicija. U ovoj oblasti jeste bilo nekih poboljšanja u prethodnim godinama, odnosno napretka Srbije na svetskim listama konkurentnosti, međutim, to ipak nije uticalo na snažnije povećanje investicija privatnog sektora. Ovo postaje nešto jasnije kada se pogleda kako je do napretka Srbije na listama konkurentnosti uopšte došlo. Naime, to je bila posledica sprovođenja fiskalne konsolidacije koja je dovela do ekonomske stabilizacije zemlje i velikog poboljšanja nekih pojedinačnih indikatora, poput izdavanja građevinskih dozvola. S druge strane, na svim relevantnim listama konkurentnosti nije bilo značajnijeg napretka kod indikatora koji se odnose na vladavinu prava. Tačnije, u specifičnim istraživanjima korupcije (Transparency International) i vladavine prava (World Justice Project) Srbija beleži čak i pad. Postoje jasni argumenti zašto je uređen pravni sistem važan za povećanje investicija. Mi smo, na primer, još ranije uočili da najveći manjak investicija Srbija beleži kod domaćih malih i srednjih preduzeća. Na poslovanje ovih preduzeća nedostatak pravne zaštite (poštovanje ugovora, naplata potraživanja i dr.) najviše utiče, budući da velika preduzeća i strani investitori sa ovim problemima mogu efikasnije da se izbore.

Opasnost da vlada krene da troši

* Da li mislite da nakon dobrih fiskalnih rezultata preti opasnost od većih pritisaka za trošenjem, povećanjem plata i penzija…?

– Ta opasnost nesporno postoji. Zapravo upravo to se u prošlosti uvek dešavalo nakon završetka prethodnih aranžmana sa MMF-om. Tada, po pravilu, Vlada povećava penzije i plate u javnom sektoru preko ekonomskih mogućnosti zemlje. To može da traje neko vreme, ali onda na kraju mora da dođe do njihovog zamrzavanja ili bolnog smanjenja kao krajem 2014. godine. Prvi nagoveštaji o tome šta bi moglo da Srbiju očekuje po ovom pitanju u budućnosti nisu ohrabrujući, jer su plate u javnom sektoru u 2018. povećane znatno više od privrednog rasta. To još uvek ne predstavlja neposredan rizik po javne finansije, ali je opasan presedan. Videćemo do kraja 2018. da li su naše društvo i Vlada sada napokon dovoljno sazreli da rast plata u javnom sektoru i penzija ograniče rastom privatnog sektora ili ćemo ponovo ponavljati iste greške iz prošlosti. A gde to vodi najbolje pokazuju podaci o privrednom rastu Srbije i drugih zemalja CIE u prethodnih deset godina. Dok druge zemlje CIE sprovode reforme, ekonomski napreduju i onda trajno poboljšavaju životni standard svog stanovništva – mi se stalno vrtimo u istom krugu, a reforme koje bi povećale privredni rast se ne sprovode.