Pavle Petrović: Vlada nema izlaznu strategiju za plate i penzije

O izgledima da se i u narednim godinama nastavi stabilizacija javnih finansija i rizicima za smanjenje javnog duga za Danas govori Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta Republike Srbije.

*Budžet za 2017. godinu planira deficit od 1,6 odnosno 1,7 odsto BDP-a, što je čak nešto i više od onoga što će biti ostvareno ove godine. Da li Vas brine to što nema daljih mera štednje planiranih za 2017. godinu?

Najšira ocena je da su javne finansije u boljem stanju nego pre nekoliko godina. Manjak u budžetu u 2014. bio je veći od dve milijarde evra i zbog intenzivnog zaduživanja države bili smo na pragu krize. Sada je deficit sveden na oko 600 miliona evra, čime se zaustavlja rast javnog duga u odnosu na BDP. Međutim, kada se ta poboljšanja analiziraju i stave u kontekst, vidi se da je Srbija još daleko od uređenih javnih finansija. Jedan deo rezervi koje je Fiskalni savet iznosio povezan je s tim što dosadašnje uštede nisu proizašle iz uvođenja u red javnih i državnih preduzeća, niti ciljanog otpuštanja viškova zaposlenih uz reforme prosvete i zdravstva, što je sve bio deo prvobitno zamišljenog programa fiskalne konsolidacije. Umesto toga, nenadano je došlo do snažnog poboljšanja naplate poreza, odnosno Poreska uprava je počela bolje da radi nakon što je bila gotovo urušena u 2013. godini. Bolja naplata je, uz umanjenje penzija i plata u javnom sektoru, zapravo glavni razlog za snažno smanjenje deficita.

*Da li postoji opasnost da se sa fiskalnom konsolidacijom stane sledeće godine i kakve to posledice može da ima?

Javna i državna preduzeća nastavljaju da gomilaju dugove koji će se verovatno prevaliti na budžet. Veliki broj lokalnih samouprava ima neodržive finansije, nivo javnih investicija je i pored nekih poboljšanja nedovoljan, a pitanje je i da li će i Poreska uprava uspeti da zadrži sadašnji nivo naplate poreza, jer se sa njenom modernizacijom kasni. Sa smanjenjem deficita treba nastaviti sve dok se ne reše ti strukturni problemi javnih finansija, jer bez toga postoji rizik da se sve vrati na početak.

*U 2017. se očekuje preokret i snižavanje javnog duga u odnosu BDP. Da li to znači da više ne preti kriza javnog duga?

Neposredna opasnost od izbijanja krize trenutno ne preti, ali Srbija je još u opasnoj zoni. Javni dug iznosi oko 75 odsto BDP-a, što je neodrživo za zemlju poput Srbije. Sa tako velikim dugom, javne finansije bi teško izdržale neki novi šok iz inostranstva, poput recimo naglog rasta cena nafte. Prosečna zaduženost država Centralne i Istočne Evrope je oko 50 odsto BDP-a i to približno odgovara gornjoj granici „bezbednog“ duga Srbije. I u tom kontekstu treba oceniti planirani deficit od 1,7 odsto BDP-a u 2017, koji će doneti smanjenje duga naredne godine od svega jedan odsto BDP-a. Taj tempo spuštanja javnog duga je nedovoljan. Da bi javni dug počeo brže da opada fiskalni deficit bi trebalo da se smanji sa sadašnjih 600 na najviše oko 150 miliona evra, ali, čak i sa tim deficitom, za trajno ozdravljenje javnih finansija i spuštanje javnog duga u bezbednu zonu biće potrebne godine, možda i čitava decenija.

*Da li je dinamika smanjenja deficita i javnog duga predviđena Fiskalnom strategijom odgovarajuća?

Trebalo je da se planira ambicioznije, ali i kredibilnije. Ilustrativno je, na primer, to što trogodišnja Fiskalna strategija predviđa spuštanje deficita države na oko 150 miliona evra tek u 2020, odnosno u godini nakon isteka njenog važenja. Premda je sam cilj dobar, nije kredibilno da se njegovo ostvarenje planira bez jasnih mera kojim bi se to postiglo. Neuobičajeno je i to da se najveće godišnje umanjenje deficita očekuje tek u 2020, a ne u godinama pre toga. Uz to, ne daje se nikakav, makar načelan, prikaz izlazne strategije Vlade za umanjenje penzija i plata u javnom sektoru, koje je zakonski definisano kao privremeno. Nemoguće je da se ovo umanjenje odjednom ukine, jer bi to dovelo do brzog rasta javnog duga, ali država bi morala da razmišlja unapred i pronađe fiskalno odgovoran način za postepeni prelazak iz privremenog u trajno održiv sistem finansiranja plata i penzija. Na kraju, Strategija potpuno ignoriše nove troškove javnih i državnih preduzeća koji će se gotovo izvesno pojaviti.

*Kako ocenjujete reformu javnih i preduzeća u privatizaciji u prethodne dve godine?

Iako postoje određeni pomaci, tokom prethodne dve godine veoma malo je suštinski postignuto na polju njihovog reformisanja. RTB Bor je u toku 2016. napravio dug za struju od oko četiri milijarde dinara, MSK i Azotara skoro sedam milijardi dinara za isporučeni gas, a slična situacija sreće se u drugim preduzećima, poput Galenike, Industrije kablova Jagodina, i slično. Praksa pokazuje da se ti gubici na kraju različitim putevima pokrivaju iz budžeta (poslednji primer je preuzimanje duga Petrohemije), i to onda kada dugovi postanu neizdrživi, a u međuvremenu opterećuju bilanse velikih javnih preduzeća ili se gomilaju na nekom drugom mestu. Izvori ovih problema nisu otklonjeni, a Vlada dosta teško sprovodi konkretne mere za njihovo rešavanje. Zato je Fiskalni savet predložio, kao manje zlo, da se direktno iz budžeta plaća trošak njihovog lošeg poslovanja. Tako bi građani mogli da vide koliko ih stvarno košta poslovanje Galenike, Azotare, MSK, RTB Bora i drugih.

*Subvencije se često navode kao neproporcionalno visok trošak u Srbiji u odnosu na EU. Na šta idu te subvencije i koliko one u stvari iznose?

Kada u subvencije uključimo i vraćanje dugova javnih i državnih preduzeća iz budžeta (garantovani dugovi), onda je iznos subvencija u Srbiji oko četiri odsto BDP-a, u odnosu na oko 1,5 odsto BDP-a koliko je uobičajeno u Evropi. Glavni razlog za ovo odstupanje je upravo loše poslovanje javnih i državnih preduzeća. Naime, postoje tri glavna toka subvencija u Srbiji. Jedan tok je relativno uobičajen za evropske zemlje i odnosi se na poljoprivredu, Železnicu, a nisu toliko neuobičajene ni subvencije za strane direktne investicije. Drugi deo je specifičniji za Srbiju i odnosi se na velike troškove pokrivanja starih dugova javnih i državnih preduzeća za koje se godišnje izdvaja oko 300 miliona evra. To su krediti koje su neuspešna javna i državna preduzeća (Srbijagas, Galenika, JAT i druga) u prošlosti uzimala uz garanciju države, a sada nisu u stanju da ih vraćaju. Treći tok predstavljaju jednokratne subvencije kojim se, neplanirano budžetom, obično u decembru, pokriva loše poslovanje i gubici državnih preduzeća. Iako ovo poslednje izgleda kao jednokratni trošak, takvi troškovi se redovno javljaju. U 2016. to je bilo vraćanje duga Petrohemije NIS-u (preko 100 miliona evra), u 2015. vraćanje duga Srbijagasa (200 miliona evra), a pre toga su bila pokrivanje obaveza za JAT, propale banke… Subvencije dakle neće moći preko noći da se smanje, ako ništa, jer će otplata garantovanih dugova trajati godinama, ali je bitno da se sprečavaju novi gubici državnih i javnih preduzeća.

*Kako ocenjujete dosadašnju racionalizaciju javne uprave?

Od početka procesa racionalizacije Fiskalni savet je imao rezervu prema planovima o umanjenju broja zaposlenih, ali i načinu na koji bi se to sprovodilo. Uključujući i 2017, broj zaposlenih u opštoj državi i lokalnim javnim preduzećima biće u procesu racionalizacije smanjen za oko 25.000, iako je prvobitni (i svakako loš) trogodišnji plan bio oko 75.000. Najveći problem je to što je do smanjenja zaposlenosti došlo prirodnim odlivom u penziju uz zabranu novog zapošljavanja, a ne promišljenom akcijom države koja bi otpustila samo viškove. Penzionisanjem iz javnog sektora odlazili su i oni koji su višak, ali i oni koji su bili potrebni, što ugrožava funkcionisanje važnih državnih usluga kao što su zdravstvo, prosveta ili odbrana.

*Da li postoji opasnost da se nakon završetka aranžmana anuliraju dosadašnje uštede popuštanjem pod pritiscima novog zapošljavanja, povećanja plata i penzija kao što se već događalo nakon prethodnih aranžmana MMF-a?

Interesantno je da ovo nije prvi put da država poprilično stihijski sprovodi proces smanjenja zaposlenosti. Nešto slično se desilo tokom Aranžmana sa MMF-om 2002-2006. kada je broj zaposlenih u državi takođe linearno smanjen i to se pokazalo kao neodrživo. Već u 2008, u opštoj državi radilo je više ljudi nego 2002. godine. Nešto slično bi lako moglo ponovo da se dogodi kada se ukine zabrana zapošljavanja. Da bi se to izbeglo, potrebno je da Vlada što pre započne reforme najvažnijih državnih sektora, pre svega zdravstva i prosvete, kako bi se tačno znalo koliko ljudi i kog profila bi trebalo da radi u ovim sektorima – umesto da se opet ponavljaju stare greške.

*Koji su rizici za ostvarenje privrednog rasta s obzirom da se dalje smanjenje javnog duga u odnosu na BDP zasniva uglavnom na bržem rastu BDP od duga?

Uz načelno dobre rezultate smanjenja budžetskog deficita, dobro je što se privredna aktivnost tokom 2015. i 2016. napokon „istrgla“ iz dugogodišnje stagnacije, jer BDP je tek sa rastom od oko 2,7 odsto u 2016. premašio svoj nivo iz 2008. godine. To još nije dovoljan rast, ali jeste ohrabrujući. Deo ostvarenog i očekivanog rasta BDP-a je svojevrsna nagrada za neke relativno dobre domaće politike. Međutim, dobar deo poboljšanja privrednih kretanja došao je i kao posledica regionalnih trendova, odnosno niskih cena nafte na svetskom tržištu, niskih kamatnih stopa i solidnog rasta uvoza zemalja EU, koje su najveći trgovinski partneri Srbije. Zbog toga i druge zemlje regiona, Rumunija, Bugarska i Hrvatska, ostvaruju veoma solidne stope rasta BDP-a, znatno bolje od prognoza sa početka godine. I sada dolazimo do rizika za dalje ubrzanje i zadržavanje visokih stopa rasta u Srbiji. Naime, povoljne međunarodne okolnosti neće trajati večno i država mora taj trenutak da dočeka spremno da nas neka buduća oseka, do koje kad-tad mora doći, ne bi povukla dole, kao što nas je plima sada pogurala naviše.