Transparentnost javnih finansija: Sporo pomeranje na bolje

U stvari, razloga za zadovoljstvo ima manje ili više u zavisnosti od toga koji deo budžetskih procesa je predmet interesovanja i da li su istraživaču potrebni samo osnovni podaci ili želi da razume razloge budžetskih odluka i spozna njihove efekte.

Osnovni akt javnih finansija u Srbiji je budžet. Budžetske tabele zauzimaju nekoliko stotina stranica, a praćene su obrazloženjima i pratećim dokumentima koji prelaze i čitavu hiljadu. Kako su prolazile decenije, tako su budžeti postajali detaljniji, narastala su njihova obrazloženja, ali ne i poverenje građana u to da će javni novac biti iskorišćen na najbolji mogući način.

Iz budžeta se zaista može videti mnogo toga: koliko će pripasti novca kojem državnom organu i koliko od toga ide na plate zaposlenih, koliko na nabavke dobara i usluga a koliko na „stalne troškove“ („ekonomska klasifikacija“); vidljivo je i iz kojih se izvora sve to finansira, pa čitalac može da shvati, izmedju ostalog, koliko mali deo prihoda države čine carine, a koliko mnogo recimo dolazi iz akciza na benzin, cigarete i druge proizvode. Važna je i tabela sa dugovima države i rokovima njihovog dospeća.

Bez završnog računa

Ima već nekoliko godina kako su budžetski korisnici zakonom primorani (mnogi od njih baš tako doživljavaju ovu obavezu – kao prinudu) da svoj deo budžeta pripremaju na još jedan način – kao programski. Potencijalna korist ovih informacija za građane je ogromna.

Iz njih bi trebalo da se vidi ne samo koliko će novca biti utrošeno, na primer, za plate učitelja, ili za obnovu puteva, već i koliko će đaka biti školovano i koliko puteva obnovljeno te godine. Medjutim, „potencijalna korist“ uglavnom ostaje samo to zbog odsustva drugog ključnog budžetskog dokumenta – završnog računa.

Kada bi završni račun postojao, i kada bi bio sastavljen po istom principu kao i budžet, onda bi se iz njega moglo videti ne samo da li su u celosti utrošena sredstva za ostvarivanje budžetskih programa, već i koliko su ostvareni sami ti programi.

Kada se govori o javnim finasijama, ne treba zaboraviti da postoje ogromna sredstva koja nisu vidljiva u godišnjem Zakonu o budžetu, jer pripadaju „organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja“, to jest, pre svega Zdravstvenom i Penzionom fondu.

Šta sve ne funkcioniše?

U Srbiji se budžetska godina podudara sa kalendarskom i budžetski proces se ponavlja svake godine. Međutim, pošto se o prihodima i rashodima mora razmišljati godinama unapred, obavezno se pripremaju i projekcije koje pokrivaju najmanje tri naredne godine.

Kao i mnoge druge stvari, i budžeti bi trebalo da prate strategije koje su usvojile Skupština i Vlada, kao i program Vlade koji izlaže mandatar za mesto predsednika Vlade, pre nego što dobije poverenje narodnih poslanika.

Na primer, ako se medijskom strategijom predvide poreske olakšice za neke vrste medija ili pak zabranu da se sredstva troše kroz nabavke medijskih usluga umesto na konkursima za sufinansiranje programa od javnog interesa, to bi trebalo da se odrazi na poreske propise, ali i na budžet.

Štaviše, u obrazloženju budžeta bi trebalo ukazati na koji način je primenjen strateški akt (npr. umanjenje budžetskog razdela za nabavku usluga i povećanje razdela za subvencije i dotacije). U praksi, strateški akti neretko ostaju mrtvo slovo na papiru, a jedan od glavnih razloga za to, pored „odsustva političke volje“, jeste i nedostatak veze između dokumenata „javnih politika“ i budžeta. Veza izmedju prioriteta iz premijerskog ekspozea i konkretnih budžetskih odluka još je maglovitija.

Nedovoljno su povezani sa budžetom čak i drugi zakoni koje donosi ista ta Skupština. Prvo, predlozi zakona obično sadrže očigledno neistinitu tvrdnju da „za sprovodjenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu“.

Ta tvrdnja se u najboljem slučaju odnosi na tekuću budžetsku godinu, ali ignoriše troškove koji nastaju narednih godina ili decenija. Drugo, čak i kada se uoči da će sredstva biti potrebna u jednom zakonu, to nije garancija da će ona biti odobrena u budžetu. Možda će se stvari u tom pogledu menjati na bolje kada zaživi Zakon o planskom sistemu, koji je od nedavno na snazi.

Ministarstvo finansija i Vlada bi trebalo da pre budžeta pripreme Fiskalnu strategiju, koju razmatraju nezavisni Fiskalni savet i Skupština, pa da tek na osnovu nje izrade nacrt i predlog budžeta. U stvarnosti, nasuprot izričitim zakonskim obavezama i svrsi postojanja tog dokumenta, Fiskalna strategija se, umesto na proleće, objavljuje praktično kao prilog predloga zakona o budžetu, na samom kraju godine. Nezvanično, predstavnici naše države ovo kašnjenje „pravdaju“ usaglašavanjem budžetske politike sa Međunarodnim monternim fondom, a zvaničnog nema.

Probijanje rokova

Zbog probijanja rokova, već godinama Ministarstvo finansija ne objavljuje nacrt zakona o budžetu. Ni kada je ovaj nacrt objavljivan, o njemu nikada nije organizovana javna rasprava. Tako, nasuprot dobroj praksi pojedinih lokalnih samouprava, građani Srbije nemaju ni formalno priliku da svojim predlozima unaprede sadržinu najvažnijeg zakona.

Transparentnost predloga zakona o budžetu je tek nešto bolja. Tako su krajem 2018. svi mediji objavili izjavu ministra finansija o predlogu budžeta koji je usvojila Vlada, a da tekst tog predloga ni tada, ni u dva naredna dana nije bio vidljiv ni na sajtu Vlade, niti je dostavljen Narodnoj skupštini! Građani potom mogu da vide šta je planirano, ali ni oni, a ni narodni poslanici nemaju dovoljno vremena da analiziraju taj predlog, a ponekad ni da ga pročitaju, jer se Vladi i većini žuri da budžet usvoji što pre.

Kada je reč o trošenju budžetskog novca, završnog računa već godinama nema, što Srbiju ozbiljno udaljava od standarda koji se smatraju normalnim i u društvima koja su po drugim merilima daleko manje demokratska.

To je, uz nepoštovanje budžetskog kalendara, glavni razlog za veoma loš plasman Srbije na međunarodnom „Indeksu otvorenosti budžeta“ https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/. S druge strane, od kada imamo Državnu revizorsku instituciju, građani mogu da se upoznaju sa nalazima tog državnog organa o trošenju pojedinih delova budžeta, ali tek nekoliko mesec i, ili godinu dana nakon isteka budžetske godine.

U međuvremenu, dostupni su i mnogi podaci o potrošnji, u vidu biltena na sajtu Ministarstva finansija i u okviru Informatora o radu ili posebnih sekcija na sajtovima ministarstava i drugih budžetskih korisnika. Iako bi ažurnost ovih podataka trebalo da bude mesečna, to uglavnom nije slučaj.

Pored toga, iskustvo drugih zemalja, ali i nekih lokalnih samouprava u Srbiji pokazuje da je moguće, praktično bez dodatnih ulaganja, obezbediti transparentnost javnih rashoda na dnevnom nivou, i nema nikakvog opravdanja što to nije učinjeno još uvek.

Ono što nije dostupno proaktivnim objavljivanjem, moralo bi da bude na osnovu zahteva za slobodan pristup informacijama od javnog značaja, koji je na snazi još od 2004. Praksa Poverenika za informacije pokazuje da se podaci o javnim finansijama bez izuzetka tretiraju kao javno dobro, i da po žalbama tražilaca Poverenik nalaže organima vlasti da ih dostave.

Upravo zbog toga postoje bojazni zbog namera da se obim ovog prava umanji, time što bi državna preduzeća bila isključena iz sistema pristupa informacijama, tako što bi neki organi bili izuzeti iz nadležnosti Poverenika, ili tako što bi neke informacije bile isključene iz mogućnosti pristupa.

Nemanja Nenadić
(autor je programski direktor Transparentnost Srbija)

Tekst je realizovan u okviru projekta Medijskog centra Beta u saradnji sa udruženjem Fraktal kao sastavni deo projekta „Udruženja gradjana kao ravnopravni partneri u monitoringu javnih finansija“ i sprovodi se u okviru Programa podrške civilnom društvu i medijima 2014-2015 Evropske komisije.Izneti stavovi ne predstavljaju nužno i stavove organizacija koje su podržale projekat.