Bregzit ili ne – Kakve su posledice za politiku proširenja?

Uprkos kvotama u kladionicama, uprkos predviđanju tržišnih aktera, i uprkos anketama sprovedenim u poslednji čas, glasači su, sa izlaznošću od 72% i marginom od 3,8%, odlučili da Velika Britanija treba da napusti EU. Ovaj događaj bez presedana doveo je do političkog i ekonomskog previranja u UK: Dejvid Kameron je dao ostavku i Konzervativna partija mora da održi izbore za novog lidera; laburistički „ministri iz senke“ su masovno dali ostavke a laburistički članovi parlamenta izglasali nepoverenje svom lideru; drugi referendum o nezavisnosti Škotske je na dnevnom redu; status Severne Irske je pod znakom pitanja; ekonomske prognoze su nepovoljne. Ekonomske posledice se očekuju i u državama članicama EU, kao i u ostatku sveta.

Referendum se pokazao kao izvor kontroverzi i polarizacije, otkrivajući duboke podele unutar britanskog društva. Zapadni i Istočni Midlends su bile regije s najvećom podrškom za izlazak iz EU, dok su Škotska, London i Severna Irska žustro glasali za ostanaku Uniji. Još više zapanjuje generacijski raskol: 75% birača mlađih od 25 godina glasalo je za ostanak, u poređenju sa samo 39% starijih od 65 godina. Iako ne postoje jasni podaci o izlaznosti prema uzrastu, procene pokazuju da je samo 36% ljudiod 18-24 godina glasalo, za razliku od 83% starijih od 65 godina.

Referendum o Bregzitu dovodi do brojnih neizvesnosti na evropskom kontinentu. Ovaj CEP pogled razvija 3 moguća ishoda trenutne situacije, na osnovu kojih raspravlja o mogućim posledicama britanskog izlaska za politiku proširenja EU. Zaključuje se da će, dokle god problem Bregzita ostaje nerešen, politika proširenja EU biti zanemarena i zamrznuta.

Postupak izlaska: nepoznata teritorija

Član 50. Lisabonskog ugovora, koji reguliše postupak za istuanje iz članstva, dosta je nejasan i dovodi do mnogih nedoumica. Sigurno je da Ujedinjeno Kraljevstvo mora da pokrene postupak izlaska iz Unije, a da EU nema formalne načine kojim bi jednostrano mogla ubrzati proces – izuzev člana 7. Lisabonskog ugovora koji predviđa suspenziju određenih pravadržave članice u slučaju kršenja osnovnih vrednosti EU (međutim, ovo je nazvano „nuklearnom opcijom“ i ne deluje verovatno, zasad). Velika Britanija mora da dostavi obaveštenje Evropskom savetu, koji zatim daje smernice za pregovore. Prema tome, Komisija zatim podnosi preporuku Savetu EU, koji odobrava otvaranje pregovora, i takođe imenuje pregovarača (najverovatnije samu Komisiju).

Obaveštenje pokreće dvogodišnji period koji je predviđen za pregovore o sporazumu, koji, ako bude postignut, mora prvo da dobije saglasnost Evropskog parlamenta, a zatim i da bude usvojen u Savetu, i to „superkvalifikovanom većinom“. Ako dvogodišnji rok istekne bez postignutog sporazuma, postoje dve opcije: 1. Članstvo UK prestaje bez sporazuma o istupanju i budućim odnosima, 2. Evropski savet i Britanska vlada zajednički odlučuju da produže rok za pregovore.

Iako član 50. ne precizira način na koji obaveštenje treba da se dostavi Evropskom savetu, izvori iz EUtvrde da ono mora biti jasno, nedvosmisleno, i da može biti u formi pisma ili govora. Velika Britanija još nije ispunila prvi uslov člana 50. jer još uvek nije zvanično odlučila da napusti Uniju. U britanskom sistemu referendum je neobavezujući i parlament je taj koji ima konačnu reč. Isto tako, nije precizirano u kojoj meri će sporazum o istupanju sadržati ili sugerisati prirodu budućih odnosa između EU i UK – Lisabonski ugovor zahteva samo da dogovor o istupanju uzme u obzir okvir ovih odnosa. Konačno, iako član 50. ne zahteva da države članice ratifikuju sporazum (što je značajna razlika naspram člana 49. koji uređuje ugovore o prisupanju Uniji), potencijalno nezadovoljne članice bi mogle da se pozovu na domaće političke zahteve i traže ratifikaciju sporazuma o istupanju.

Ishod 1: Velika Britanija održava političku stabilnost, pregovori o istupanju se brzo zaključuju

U slučaju da se izbegne produbljenje političke krize u Velikoj Britaniji, politička situacija se konsoliduje do kraja leta i novi premijer bude imenovan, pokretanje postupka istupanja se može očekivati u kratkom roku. Izbor premijera koji se nije previše isticao tokom referendumske kampanje pomogao bi da se osigura unutrašnja stabilnost u državi. Sa stabilnom domaćom političkom situacijom, UK će verovatno postupati kao konstruktivan partner u pregovorima, čime se osigurava povoljniji sporazum o istupanju i održavanje stabilnosti na kontinentu. U tom slučaju, pregovori mogu biti završeni u roku od dve godine. Istovremeno, moguće je da Škotska podnese zahtev za pristupanje EU, bez obzira na svojodnos s ostatkom UK.

Samo dan nakon što je održan,referendum o Bregzitu je stvorio mogućnost da se uspori proces pristupanja Srbije EU, kada je predstavnik UK u Savetu stavio rezervu na otvaranje pregovaračkih poglavlja 23 i 24, navodeći „tehničke razloge“. Brzi i uspešni pregovori o Bregzitu bi, dakle, verovatno bili najmanje bolna opcija i za zemlje kandidatkinje. Iako bi se EU u naredne 2 godine skoro u potpunosti fokusirala na pregovore s UK, kao i na svoju unutrašnju konsolidaciju nakon ovog šoka, u kontekstu celokupnog procesa pristupanja dve godine su podnošljive kao period relativne stagnacije. Čak se može očekivati da bi, pored nastavka dijaloga na tehničkom nivou, neke zemlje članice EU uložile dodatne napore da održe u životu proces proširenja, npr. kroz nastavak Berlinskog procesa. Naravno, od izuzetne važnosti bi bilo da države članice tokom ovog dvogodišnjeg perioda nastave s reformama koje idu u smeru članstva u EU.

Iako će se Španija (i potencijalno još neke države članice) sigurno snažno suprotstavljati, zahtev Škotske za prijem u EU bi mogao da oživi politiku proširenja EU, barem u pogledu podizanja nivoa prioriteta na kom se ova politika danas nalazi u Komisiji i Savetu. Za kandidate sa Zapadnog Balkana, škotska kandidatura bi mogla da učini članstvo u EU privlačnijim, a proces pristupanja konkurentnijim. Iz perspektive zemalja članica, imati Škotsku kao zemlju kandidatkinju bi učinilo politiku proširenja popularnijom u javnosti, što bi ostvarilo pozitivan uticaj i na proširenje na Zapadni Balkan.

Ishod 2: Politička scena u UK ostaje nestabilna, do Bregzita dolazi nakon dugotrajnih i bolnih pregovora

Ako u skoroj budućnosti u Velikoj Britanijine dođe do političkog konsenzusa o načinu nastavka procesa Bregzita, uz vođstvo kampanje za izlazak nekompetentno da pruži odgovore na brojna pitanjai nesposobno da ispuni svoja predreferendumska obećanja, politička i ekonomska kriza u UK i EU će se verovatno produbiti. Konzervativna stranka može ostati podeljena na dva tabora, dok Laburistička partija možda ne uspe da se kompletno reformiše i promeni sopstveno vođstvo. Uz dodatni pritisak ekonomske i finansijske krize u državi posle referenduma, period zastoja bi mogao da se produži, parališući Veliku Britaniju i EU, i stvarajući frustracije među državama članicama. Pokretanje postupka previđenog članom 50.bi onda moglo da se dodatno odloži, a pregovori o istupanju da potraju daleko duže. U tom slučaju, Bregzit se dešava na kraju dvogodišnjeg perioda bez zaključenog sporazuma, najavljujući novo razdoblje nesigurnosti i nemira. Aternativa je da se pregovori produže teškom odlukom u Evropskom savetu u poslednji čas, uz saglasnost Britanije. Bregzit se konačno događa, ali obe strane izlaze iz procesa u potpunosti iscrpljene.

U takvom scenariju, političke ucene, blokade i tenzije s obe strane mogu dovesti do zaustavljanja pregovora o proširenju, sve dok se ne reši problem Bregzita. S obzirom da bi ovaj scenario doveo do dužeg razdoblja stagnacije u procesu pristupanja EU, i eventualno do daljeg pogoršanja imidža Evropske unije (kao i njene privlačnosti kako unutar tako i izvan njenih granica), bilo bi teško za zemlje kandidatkinje da održe svoj „zamah integracije“, kao i podršku javnog mnjenja za potrebne reforme. Ipak, do sada su istraživanja javnog mnjenja u Srbiji pokazala da podrška članstvu opada ne kao posledica turbulencija unutar EU, već usled erozije poštovanja vrednosti EU unutar same Unije, kao i nerešenih bilateralnih pitanja s državama članicama.

Iscrpljena pregovorima o Bregzitu, EU bi, međutim, možda htela da se regeneriše kroz „novu pobedu“, koja bi bila prihvatljiva za sve države članice. Unija bi posle Bregzita mogla da postane nešto efikasnija (budući da je Britanija bila poznata kao težak i zahtevan pregovarač u Savetu), ali je manje verovatno da bi postala složnija, jer su među zemljama članicama i dalje prisutne različite vizije budućnosti EU. Dakle, u nedostatku sporazuma o dubljoj uniji, novo proširenje ka Zapadnom Balkanu može predstavljati taj uspeh koji je potreban EU; mada bi to bila politička odluka, a ne proizvod „stroge i pravične“ politike uslovljavanja.

Ishod 3: Nema Bregzita

Iako se trenutno čini nemogućim zaobići volju građana izraženu na referendumu, postoje presedani gde su ranije preokrenuti ishodi referenduma (dva irska i jedan danski referendum o prihvatanju ugovora EU su bili naknadno preokrenuti). Rastući pritisak javnosti, nesposobno političko vođstvo u taboru za izlazak iz Unije ili čak dublja politička kriza u Velikoj Britaniji, zajedno sa zakasnelim razumevanjem da je ostanak najbolja opcija za UK, mogu dovesti do novog referenduma ili do ponovnog pregovaranja o uslovima članstva, kako bi se omogućio ostanak Britanaca u EU. Drugu opciju su otvoreno odbili čelnici EU, ali promenljiva dinamika u političkoj i ekonomskoj situaciji u Uniji može dovesti do drugačijeg stava narednih meseci.

Ako bi Velika Britanija na kraju ostala u EU, trebalo bi malo vremena da se politika proširenja nastavi, ali bi se na kraju polako vratila u business as usual diskurs – barem za zemlje Zapadnog Balkana. Videvši povratak UK, mnoge države članice i njihovo stanovništvo mogli bi da shvate biim je bolje u EU nego izvan nje, što bi pomoglo konsolidovanju Unije, kao i povećanju njene atraktivnosti u zemljama kandidatkinjama. Iako tradicionalno podržava politiku proširenja, Velika Britanija bi, barem u bliskoj budućnosti, bila suzdržanija ili se čak suprotstavljala daljem proširenju Unije, da bi smirila nezadovoljne „probregzitovce“ i antiimigracione sentimente u zemlji. Obe strane bi morale da rade na postizanju zadovoljavajućeg rešenja za slobodu kretanja radnika iz zemalja koje pregovaraju članstvo (npr. uvođenje dugih prelaznih perioda u kojima radnicima iz novih balkanskih članica ne bi bilo dopušteno da se presele i traže posao u Velikoj Britaniji).

Nezamislivi, malo verovatni scenario raspada

Na kraju, treba priznati da postoji iscenario u kom bi Bregzit bio okidač zatako duboku krizu unutar EU, da umesto da deluje kao podsticaj za ujedinjenje, zapravo dovede do dalje dezintegracije Unije. Takav ishod bi mogao dovesti do jačanja populističkih i desničarskih snaga unutar članica EU, kao i do potpune nesposobnosti „stare“ evropske elite da reši nove probleme i strahove svog stanovništva. Međutim, autori ovog pogleda smatraju ovaj scenario malo verovatnim, dok bi razmatranje njegovog uticaja na politiku proširenja i članstvo Srbije u EU bilo apsurdno. Iako je opasno – a verovatno i pogrešno – pretpostaviti da evropska integracija uvek pobeđuje i izlazi jačaiz političkih kriza, evropske političke elite su sigurno naučile nešto iz prošlosti. Nedavne izjave evropskih čelnika, uključujući i one koji insistiraju da Velika Britanija pokrene postupak iz čl. 50 u najkraćem mogućem roku, ipak ukazuju na odlučnost da se ostatak porodice EU održi na okupu.

Kompletan tekst ovog CEP pogleda dostupan je na www.cep.org.rs.

Autori teksta: Milena Lazarević, programska direktorka Centra za evropske politike, i Sena Marić, istraživačica u Centru za evropske politike, uz podršku Tijane Stojanović